Jätkänkynttilä silta

Tarkastuslautakunta, kokous 29.1.2020

Pöytäkirja on tarkastettu

§ 11 Investointi ja rahoitus kaupungin oman taseen ulkopuolelta

ROIDno-2018-3219

Aikaisempi käsittely

Valmistelija

Jari Kotimäki, tarkastuspäällikkö, jari.kotimaki@rovaniemi.fi

Perustelut

Tarkastuslautakunta edellytti tilintarkastusraportoinnin yhteydessä selvitystä toimitila-investoinneista, jotka kaupunki on toteuttanut omaan taseeseen otettavan lainan sijasta vaihtoehtoisilla rahoitus- ja toteutustavoilla. Lautakunta edellytti myös selvitystä investointihankkeiden valmistelusta ja toimivallasta.

Kunnallisten palvelujen järjestäminen on toimitilasidonnaista. On vain vähän palveluja, jotka järjestetään ilman toimitiloja. Toimitilat ovat merkittävä kustannuserä riippumatta siitä, onko tilat kunnan tai kuntakonsernin omat, vai hankitaanko ne sopimuksin ulkopuoliselta taholta. Kustannuksien tarkastelussa on ylläpitokulujen ohella huomioitava pääomakustannukset ja mm. sopimusehtojen kustannusvaikutukset. 

Kuntaliiton asiantuntijan esitys investointien toteutus- ja rahoitustavoista

Tarkastuslautakunta kuulee kokouksessa etäyhteyden välityksellä Kuntaliiton erityisasiantuntijan Jari Vaineen esityksen erilaisista toteutus- ja rahoitustavoista kuntien investoinneissa. Esitys ei ota kantaa Rovaniemen päätöksiin ja toimitilaratkatkaisuihin, vaan tuo laajempaa kuvaa siitä, miten investointien toteutus- ja rahoitusmallit vaikuttavat talouteen, sekä minkälaisia riskienhallinnan kysymyksiä kuntien on hyvä huomioida toimitilaratkaisuissa. 

Mikä on kaupunginvaltuuston tahto toimitila-asioissa?

Toimitiloihin liittyvä tahtotila ei ole selkeä kaupunginvaltuuston 11.12.2017 hyväksymässä pitkän aikavälin ratkaisuihin ohjaavassa kaupunkistrategiassa. Toimitilaratkaisuja on tehty osana talousarviopäättämistä,​ jolloin aikaperspektiivi on ollut kolmelle vuodelle ulottuva suunnittelukausi. Ohjausta on otettu Omistajapoliittisista linjauksista. Linjaukset on asiantuntemuksella laadittu, mutta niistä päätettiin jo edellisen valtuustokauden aikana (KV 16.5.2016).

Kaupunki on tehnyt yksittäisiä investointiratkaisuja vuokrasopimusmallilla eli siten taseen ulkopuolisena järjestelynä. Talousarviokäsittelyyn 11.11.2019 saakka valtuusto ei ollut määritellyt kantaa laajemman investointikokonaisuuden toteuttamiseksi taseen ulkopuolisella leasingjärjestelyllä. Leasingissa kaupunki ei näennäisesti velkaannu,​ mutta on sopimuksella sidottu 20-​25 vuodeksi velan kaltaiseen tilanteeseen. Valtuusto torjui leasingratkaisun.

Velkaantumisen taittuminen ei ole näköpiirissä vaan velkaantuminen syvenee. Valtuuston tulisi osana strategiasta päättämistä kauaskantoisesti linjata,​ tehdäänkö toimitilainvestoinnit velkana taseeseen vai velkaannutaanko sopimuksin. Strategisen tahdon määrittelyyn saa tukea omistajapoliittisista linjauksista niitä tarpeellisin osin päivittäen. 

Investointien toteutustavat 

Perinteisesti kunnat ovat toteuttanet investointeja urakkamallilla pitäen totetuksen ja talouden kontrollin itsellään. Allianssi on puolestaan tilaajan, suunnittelijan ja urakoitsijan yhteistyösopimus, jolla toteutetaan mm. isoja sairaalahankkeita. Elinkaarimalli  on toteutustapa, jossa yksittäisen toimitila-investoinnin riskit ulkoistetaan palveluntuottajalle.

Toteutustavan otsikointi ei kerro sopimuksen todellisesta sisällöstä. Esimerkiksi elinkaarimalli voi laadittavan sopimuksen perusteella sisältää rahoituksen tai se voi asettaa laajoja ylläpitovelvoitteita käyttäjälle. Toteutuksen yhteydessä ei riitä taloudellinen ja tekninen tarkastelu, vaan erityistä merkitystä tulee antaa juridisille seikoille eli sopimusehtoihin perehtymiselle.

Rahoituksen vaihtoehdot lähes rajattomat 

Muun kuin taseen kautta toteutettavien investointihankkeiden nimikkeet vaihtelevat. Puhutaan vuokrasopimusmallista, rahoitusleasingista, sale and lese -mallista, kiinteistöleasingista, elinkaarimallista jne.  Rahoitusmarkkinoilta ja sijoittajatahoilta on tarjolla lähes rajattomasti erilaisia malleja, joilla kunta voi toteuttaa investoinnit siten, että ne eivät tule näkyviin taselainana.  Kunnalle voidaan tarjota esimerkiksi sopimusta jossa rahoitusvastuu sopimuskauden alussa on korostetun alhainen ja jossa lunastusvastuu ajoittuu kauas tulevaisuuteen seuraavalle sukupolvelle.

Sopimusosaamisen vaativuudesta saa kuvan esimerkiksi perehtymällä kuntaliiton ja rakennusteollisuuden sopimusmallipohjaan elinkaarihankkeesta. Huomioitavia yksityiskohtia on yli 50 sivun verran.  https://www.rakennusteollisuus.fi/globalassets/elinkeinoasiat/elinkaarimalli/kuntaliitto_elinkaarihankkeen-palvelusopimusmalli.pdf

Valtuusto määrännyt toimitilat Liikelaitoksen johtokunnan vastuulle

Valtuusto delegoi toimivaltaa hallintosäännöllä. Toimivalta on sääntösidonnaista. Edes valtuusto itse ei voi päättää toisin esimerkiksi talousarvion yhteydessä. Valtuusto on hallintosäännössä määrännyt Liikelaitoksen johtokunnan toimivaltaiseksi toimitila-asioissa. Toimitilaoperaattoina se vastaa "toimitilojen rakennuttamisesta, ylläpidosta ja vuokrauksesta kaupungille ja edelleen kaupungin eri toimitilojen käyttöön" (HS 33§). Johtokunnan alaisuudessa on rakennushankkeita toteuttava Tilaliikelaitos.

Jos Liikelaitoksen johtokunnan alaisen tilaliikelaitoksen investointi/pitkävaikutteinen meno ylittää 1 miljoonan euron, asia on saatettava kaupunginhallituksen ratkaistavaksi (H 26§ 5k). Jotta johtokunta voi tietää velvollisuudesta saattaa asia kaupunginhallituksen ratkaistavaksi, on välttämätöntä, että laskelma (< 1milj€) kirjoitetaan julki esittelytekstissä.

Hallintosääntö ei määrää, että kaupunginhallituksen päättäessä sille saatetun yli 1 milj€ hankkeen toteutuksesta, se myös muulta osin siirtyisi johtokunnalta kaupunginhallitukselle. Liikelaitoksen johtokunta pysyy kaupungin toimitila-operaattorina - kaupunginhallituksen rooli on olla laajemmin kaupungin hallinnon ja talouden johtamisesta vastaava toimielin. 

Kaupunginhallituksen ja liikelaitoksen johtokunnan roolit toimitilahankkeissa ovat jo pidempään näyttäytyneet epäselvinä. Asia käy ilmi mm. Lappia-talon korjaushankkeesta tehdyssä 2017 tarkastuksessa. Vuoden 2018 arviointikertomuksessa kriittiset havainnot koskivat kaupungintalon korjaustoimista päättämistä.

Vuokramalli ja päätöksentekoprosessit 

Vuokramalli on taseen ulkopuolinen toimitilajärjestely. Vuokramallissa kaupunki kilpailuttaa rakentamisen ja vuokraa tilat kilpailutuksen voittaneelta rakennuttajalta esim. 20 vuoden ajalle. Lähtökohta on että vuokranantaja ei voi siirtää sopimusta kolmannelle osapuolelle ilman kaupungin suostumusta. Ja määräaikaisen sopimuskauden jälkeen voidaan sopimuksessa edellyttää etuoikeutta lunastaa rakennus tai jatkaa vuokrasopimusta. Kaupunki on toteuttamassa Etelärinteen ja Mustikkaharjun päiväkotihankkeet sekä Näsmänkiepin palvelutalon ns. vuokramallilla. 

Molemmat päiväkotihankkeet ovat käynnistyneet toimialan (koulutuslautakunnan) tarveselvityksesta. Ja molemmat päiväkodit ovat valmistumassa siten, että niiden odotetaan vastaavan toimialan/tilojen käyttäjän hinta- ja laatuodotuksia. Mutta päätöksenteko toimitiloista näyttäytyy sekavalta, epäjohdonmukaiselta ja toimivaltarajoja kyseenalaistavalta. Etelärinteen päiväkotihanke siirtyi koulutuslautakunnalta 27.6.2019 §90 suoraan 20.8.2019 kaupunginhallituksen ratkaistavaksi. Nämänkiepin palvelutalohankkeesta vuokramallilla kaupunginhallitus päätti osana talousarviokäsittelyä 25.10.2019 §355. Asiaa ei tuolloin oltu päätösasiana käsitelty kaupungin toimitiloista vastaavan liikelaitoksen johtokunnassa. 

Päätösehdotus

Esittelijä

Jari Kotimäki, tarkastuspäällikkö, jari.kotimaki@rovaniemi.fi

Tarkastuslautakunta kuulee Kuntaliiton erityisasiantuntijan esityksen kuntien toimitila-investoinneista.

Tarkastuslautakunta keskustelee investointihankkeista, jotka kaupunki toteuttaa taseen ulkopuolisin järjestelyin.

 

Päätös

Hallintosäännön §:n 143, 5 mom. mukaan "toimielin voi erityisestä syystä päättää, että asia käsitellään puheenjohtajan selostuksen pohjalta ilman viranhaltijan esittelyä." Tarkastuslautakunta päätti, että asia käsitellään puheenjohtajan selostuksen pohjalta. 

Tarkastuslautakunta päätti siirtää asian käsittelyn seuraavaan kokoukseen.

Valmistelija

  • Jari Kotimäki, tarkastuspäällikkö, jari.kotimaki@rovaniemi.fi

Perustelut

Tarkastuslautakunta on arvioinut investointihankkeita sekä niiden toteutusta taseen ulkopuolisella rahoituksella. Lautakunnan hyvä saada laajempaa käsitystä leasingrahoituksesta, vaikka talousarvioesitykseen sisältynyt esitys leasingrahoituksella rahoitettavisa kohteista kumoutui. Valtuuston hyväksyttyä tilaliikelaitoksen lakkauttamisen on se tuonut uusia näkemyksiä investointihankkeisiin. 

 

 

Päätösehdotus

Esittelijä

  • Jari Kotimäki, tarkastuspäällikkö, jari.kotimaki@rovaniemi.fi

Tarkastuslautakunta kuulee etäyhteyden välityksellä Kuntaliiton erityisasiantuntija Jari Vaineen esityksen leasing-rahoituksesta. Lautakunta merkitsee kuullun esityksen tiedoksi.

Päätös

Tarkastuslautakunta kuuli Kuntaliiton erityisasiantuntija Jari Vaineen esityksen leasing-rahoituksesta. Lautakunta merkitsi esityksen tiedoksi.