Kaupunginvaltuusto, kokous 13.12.2021

Pöytäkirja on tarkastettu

§ 152 Rovaniemen kaupungin yhteisöomistusten omistajapolitiikka

ROIDno-2020-2839

Aikaisempi käsittely

Valmistelija

Ville Vitikka, vastuualuepäällikkö, ville.vitikka@rovaniemi.fi
Janne Alkki, erityisasiantuntija, janne.alkki@rovaniemi.fi
Janne Sandgren, erityisasiantuntija, janne.sandgren@rovaniemi.fi

Perustelut

Taustaa

Kunnan toiminnan kokonaisohjauksen vahvistamiseksi vuonna 2015 voimaan tulleeseen kuntalakiin (10.4.2015/410) otettiin uudet säännökset omistajaohjauksesta sekä kunnan tytäryhteisöjen toiminnasta ja konserniohjeesta. Tarve suunnitella ja ohjata kunnan toimintaa kokonaisuutena edellytti lainsäätäjän tahdon (HE 268/2014 vp) mukaisesti kunnan strategisen suunnittelun ja omistajaohjauksen vahvistamista, koska kunnan toiminta on monimuotoistunut yhteistoiminnan lisääntymisen, toiminnan yhtiöittämisten sekä ostopalvelutoiminnan lisääntymisen vuoksi. Kunta ei enää välttämättä tuota itse palveluja ja palveluiden tuottaminen on eriytymässä palveluiden järjestämisvastuusta. Valtuuston tulee ottaa kantaa siihen, missä tehtävissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana sekä valvoa, että kunnan pääoma on tehokkaassa, kunnan tavoitteita tukevassa käytössä.

Kunta- ja palvelurakenteiden eriydyttyä toisistaan on kunnan asema palvelujen järjestäjänä ja tuottajana muuttunut. Kehitys edellyttää yhä vahvempaa kunnan toiminnan koordinointia ja yhteensovittamista palvelujen järjestämisen ja rahoituksen turvaamiseksi. Kuntakonsernissa vallitsevien erilaisten intressien yhteensovittaminen ja yhteisten synergioiden hyödyntäminen onnistuu vain yhteisten strategisten tavoitteiden ja linjausten kautta. Valtuuston tulee kunnan strategisena johtajana ja valintojen tekijänä kyetä ohjaamaan kaikkea kunnan toimintaa siten, että kunnalla on edellytykset selviytyä tulevaisuuden haasteista ja kyky uudistaa rakenteitaan ja toimintatapojaan. Tässä onnistuminen edellyttää myös vahvaa ja aktiivista omistajuutta sekä selkeää omistajapolitiikkaa.

Kuntakonsernista

Maassamme konsernit voidaan jakaa markkinakonserneihin (myös ”yrityskonserni”) sekä kuntakonserneihin. Markkinakonsernit ovat luonteeltaan vaihdannasta syntyneitä ansaintatalouksia, joilla on käytännössä vain yksi tavoite: taloudellisen voiton maksimointi, yrityksen kasvu ja tuoton maksimointi omistajalle. Kuntakonsernit ovat puolestaan enemmän tai vähemmän lainsäädännöllisistä syistä syntyneitä toimeksiantotalouksia, joilla on yrityskonsernia huomattavasti laajemmat tavoiteasetannat.

Kuntalaki jakaa kunnan tehtävät käytännössä elinvoiman edistämistehtävään sekä palvelujen järjestämistehtävään. Tässä suhteessa haastavaksi kysymyksesi nousee, mikä on kuntakonserniin kuuluvan yhtiön toiminnan ja taloudellisen tuloksen suhde kuntakonsernin kokonaisedussa.

Kuntalain esitöistä johdetun periaatteen mukaan:

"tytäryhteisön perustamisella tulee aina olla jokin kunnan toimintaan liittyvä strateginen tavoite, ja tytäryhteisön tulee lähtökohtaisesti pyrkiä toteuttamaan näitä omistajan tavoitteita ja tarkoitusperiä sekä ottamaan toiminnassaan ja päätöksenteossa huomioon yhteisön aseman osana kuntakonsernia."

Kaupunkiomistajalla tulee toisin sanoen omistajaohjauksen pohjaksi olla auki kirjoitettuna selvä intressi, jonka takia kaupunki on mukana tytäryhteisössä. Tarkalleen ottaen, omistajaohjauksen päämääränä ei varsinaisesti ole yhtiön toiminta sellaisenaan, vaan yhtiön toiminnassa tunnistettavissa oleva kaupunkikonsernin kokonaisetu ja se, että yhtiön toiminnallaan toteuttaa tätä kokonaisetua.      

Keskeisiä muutoksia uudessa kuntalaissa oli, että omistajapolitiikka otettiin osaksi kuntastrategiaa. Kuntaliiton uusimman vuoden 2015 ohjeen mukaan:

"Valtuusto linjaa kuntastrategiassaan omistajapolitiikan, joka määrittelee millaista omaisuutta kunta hankkii ja missä tehtävissä ja hankkeissa kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. Omistajapolitiikka määrittelee myös omistuksen merkityksen, tarkoituksen ja tavoitteet. Konserniyhtiöillä on aina jokin kunnan toimintaan liittyvä strateginen tavoite ja ne toteuttavat kunnan kokonaisetuun perustuen tuloksellisesti näitä omistajan tavoitteita. Kokonaisedun määrittelyä selkeyttää se, että valtuusto kuntastrategiaa ja siihen liittyvää omistajapolitiikkaa koskevassa päätöksenteossaan selkeästi määrittää ne pitkän aikavälin tavoitteet, joita kunnalla on omistuksiinsa liittyen. Omistajapolitiikassa asetetaan yhtiöille strategisia kehittämistavoitteita sekä tavoitteita toiminnan tuloksellisuudelle kuten vaikuttavuudelle, laadulle, kustannustehokkuudelle, kannattavuudelle, omaisuuden arvon kehittymiselle ja tulokselliselle käytölle. Asetetut tavoitteet kuvastavat omistuksilta odotettavaa omistaja-arvoa, jonka tulisi kehittyä ja jota tulisi myös suojata. Omistaja-arvon suojaamista kuvastaa esimerkiksi kuntien omistamien yhtiöiden omaisuuden arvon säilyttäminen. Lisäksi yhtiöitä ohjataan taloudellisen aseman kehittymistä kuvastavilla tavoitteilla ja tunnusluvuilla. Yhtiöiden edellytetään toimivan tuloksellisesti toimialan parhaisiin yhtiöihin verrattuna."

Omistajaohjauksesta

Kuntalain 14 § mukaan valtuusto päättää omistajaohjauksen periaatteista ja konserniohjeesta. Kuntaomisteisissa yhteisöissä omistajaohjauksen tavoitteet poikkeavat puhtaasti liiketaloudellisin perustein muotoutuneista yhteisöistä. Liiketaloudellisesta näkökulmasta omistajaohjaus määritetään yhtiön omistajan yhtiön johtoon kohdistamaksi ohjaukseksi, josta ilmenevät omistajien yritykseen kohdistamat tavoitteet. Omistajaohjauksen ensisijaisena tavoitteena on saada yritysjohto toimimaan omistajien etujen mukaisesti. Peruslähtökohta on kunnissakin sama kuin yksityissektorin konserneissa. Omistajaohjaus on myös kunnissa viestintää omistajan tavoitteista ja vaatimuksista kuntakonserniin kuuluvien yhteisöjen sekä osakkuusyhteisöjen ja kuntien yhteistoimintaorganisaatioiden johdolle.

Omistajaohjauksella tarkoitetaan toimenpiteitä, joilla kaupunki omistajana tai jäsenenä myötävaikuttaa yhtiön ja muun yhteisön hallintoon ja toimintaan. Omistajaohjauksella varmistetaan kaupungin toiminnan kokonaisedun toteutuminen ja että yhteisöjen hallinnossa on riittävä toimialan edellyttämä liiketoiminnan ja talouden asiantuntemus.

Omistajaohjauksen periaatteissa valtuuston tulisi ilmasta ne periaatteet, joiden mukaan kunta on eri organisaatioissa ja yhteisöissä mukana omistajana, sijoittajana, rahoittajana tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Periaatelinjausten lähtökohtana tulee olla kuntastrategia ja siitä johdetut tavoitteet, jolloin varmistetaan päätöksenteon systemaattisuus ja pitkäjänteisyys. Valtuuston linjaamat periaatteet ohjaavat kunnanhallitukselle ja konsernijohdolle kuuluvaa omistajaohjauksen käytännön toteuttamista ja siihen liittyvää päätöksentekoa niin kuntakonserniin kuuluvissa yhteisöissä kuin laajemminkin osaomistusyhteisöissä, kuntien yhteistoimintaorganisaatioissa ja kunnan sopimussuhteissa eli kunnan koko toiminnassa. Omistajaohjauksen periaatteet konkretisoituvat myös kunnanhallitukselle, konsernijohdolle ja konserniyhteisöille asetettuina tavoitteina ja päätösvalmistelua ohjaavina linjauksina sekä esimerkiksi rahoitus- ja investointipäätöksinä yhteisöjen perustamisen yhteydessä tai sopimussuhteisiin liittyen.

Kuntalain 37 §:n mukaan kuntastrategiassa tulee ottaa huomioon muun ohella omistajapolitiikka.

Omistajapolitiikasta

Rovaniemen kaupungin voimassa olevat omistajapoliittiset linjaukset on hyväksytty Rovaniemen kaupunginvaltuustossa 16.5.2016 § 48. Kaupunginhallituksessa on 7.10.2019 § 325 arviointikertomuksen käsittelyn yhteydessä päätetty, että omistajapoliittiset linjaukset sekä konserniohje päivitetään kevään 2020 aikana. Päivitystyö on viivästynyt mm. hallinnossa tapahtuneista henkilöstövaihdoksista ja organisaatiomuutoksista johtuen.  

Rovaniemen kaupungin omistajapolitiikan valmistelu on käytännössä käynnistynyt joulukuussa 2020. Tätä on edeltänyt mm. eriasteinen vuoropuhelu konsernin eri osien kanssa, jota on valmistelun kuluessa jatkettu alkuvuoden -21 aikana. Valmistelua on tehty laajassa vuorovaikutuksessa mm. luottamushenkilöorganisaation sekä konserniyhteisöjen kesken, ja alustavia omistajalinjauksia on käyty läpi kaupunginhallituksen puheenjohtajiston kanssa helmikuussa 2021. Valtuustoryhmien puheenjohtajille on pidetty luonnosvaiheen esittely 5.3.2021 ja aiheesta on käyty kaupunginhallituksen seminaari 17.3.2021. Luonnos omistajapolitiikaksi on lähtenyt lausuntokierrokselle yhtiöihin, valtuustoryhmille sekä kaupungin organisaatioon 1.4.2021.  Valmistelua on edelleen muokattu ja analysoitu saadun palautteen perusteella toukokuun 2021 aikana. Kaupunginjohtaja on antanut asiasta ajankohtaisinfon 7.6.2021. Valmistelun tulos on esitelty kaupunginhallituksen iltakoululle 7.6.2021, josta saadun evästysten jälkeen asiakirja on päivitettynä lähetetty luettavaksi päätöksentekijöille.

Liitteenä oleva asiakirja ”Rovaniemen kaupungin omistajapolitiikka – hyvinvointia vastuullisella omistajuudella” jakautuu kahteen kokonaisuuteen, joita ovat yleisessä osassa käsiteltävät yleiset periaatteet (Osa I) sekä yhteisökohtaisessa osuudessa käsiteltävät yhteisökohtaiset tavoitteet (Osa II). Yhtiökohtaisessa osuudessa kuvataan tässä vaiheessa tytäryhtiöiden omistajapoliittiset linjaukset sekä asetetaan yhtiökohtaiset toiminnalliset ja taloudelliset mittarit.

Omistajapolitiikka sisältää periaatteet, joilla mm. johdetaan ja ohjataan kunnan toimintaa. Omistajapolitiikalla linjataan muun muassa se, missä yhteyksissä kunta on mukana omistajana ja sijoittajana ja mitä kunta omistajuudella tavoittelee. Omistajapolitiikasta johdetut linjaukset konkretisoituvat kunnan johdolle ja konserniyhteisöille asetettuina tavoitteina sekä esimerkiksi rahoitus- ja investointipäätöksinä. Rovaniemen kaupungin omistajapolitiikkaa sovelletaan tytäryhteisöjen lisäksi soveltuvin osin osakkuusyhteisöjen omistajaohjaukseen.

Valmistelu huomauttaa, ettei nyt päätettäväksi esitettävä omistajapolitiikka ole vielä kaikilta osin lopullinen kokonaisuus. Esimerkiksi osakkuusyhteisöjä koskevat yhteisökohtaiset intressit ja tavoitteet tuodaan hyväksyttäväksi tulevan syksyn -21 aikana. Omistajaohjauksen keskeinen asiakirja on myös konserniohje, jonka päivitys on meneillään ja joka on tarkoitus tuoda valtuustolle hyväksyttäväksi kuluvan vuoden aikana. Myös hallintosääntöön on samassa yhteydessä tarve tehdä tarkennuksia tehokkaan ja vuorovaikutteisen omistajaohjauksen mahdollistamiseksi. Samalla tarkastellaan konsernijohdon kokoonpanoa ja tehtäväjakoa kertyneiden kokemusten perusteella. Valmistelulle annetusta aikataulutavoitteesta johtuen omistajapolitiikka esitetään kuitenkin hyväksyttäväksi jo nyt esitetyssä muodossaan muun päätöksenteon tueksi.

Hallintosäännön 4.2 § kohdan 1) mukaan kaupunginhallitus vastaa omistajapolitiikan valmistelusta valtuustolle. Omistajapolitiikka sisältää periaatteet, joilla johdetaan, ohjataan ja valvotaan koko kunnan toimintaa. Omistajapolitiikalla määritellään, missä tehtävissä ja hankkeissa kaupunki on mukana omistajana tai sijoittajana, mitä omaisuutta kaupunki tässä tarkoituksessa hankkii ja mikä on omistuksen tarkoitus ja tavoite. Omistajapolitiikassa asetetaan konserniyhteisöjen kaupungin toimintaan liittyvät strategiset tavoitteet.

Kaupunginhallitus käyttää omistajapolitiikkaa perustana toteuttaessaan omistajaohjausta hallintosäännön 4.2 § kohdan 3) mukaisesti.

Päätösehdotus

Esittelijä

Ulla-Kirsikka Vainio, kaupunginjohtaja, ulla-kirsikka.vainio@rovaniemi.fi

Kaupunginhallitus päättää esittää kaupunginvaltuustolle, että valtuusto hyväksyy omistajaohjauksen periaatteiksi liitteenä olevan Rovaniemen kaupungin omistajapolitiikan.

Päätös

Kaupunginhallitus päätti yksimielisesti kaupunginjohtajan esityksen mukaisesti.

Valmistelija

Ville Vitikka, vastuualuepäällikkö, ville.vitikka@rovaniemi.fi
Janne Alkki, erityisasiantuntija, janne.alkki@rovaniemi.fi
Janne Sandgren, erityisasiantuntija, janne.sandgren@rovaniemi.fi

Päätösehdotus

Kaupunginhallitus 14.6.2021 § 230 esittää kaupunginvaltuustolle, että valtuusto hyväksyy omistajaohjauksen periaatteiksi liitteenä olevan Rovaniemen kaupungin omistajapolitiikan.

Päätös

Ryhmäpuheenvuoron käyttivät

  • Maarit Simoska (Kesk.)
  • Terhi Heikkilä (SDP)
  • Juhani Juuruspolvi (Kok.)
  • Esko-Juhani Tennilä (Vas.)

 

Maarit Simoska esitti Terhi Heikkilän ja Jaakko Huttusen kannattamana, että omistajapolitiikka palautetaan valmisteltavaksi ja se tuodaan käsiteltäväksi yhdessä kaupunkistrategian kanssa.

Kaupunginvaltuusto päätti yksimielisesti palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi.

Sisko Koskiniemi poistui tämän asian käsittelyn aikana klo 18.57.

Valmistelija

Ville Vitikka, vastuualuepäällikkö, ville.vitikka@rovaniemi.fi
Janne Alkki, erityisasiantuntija, janne.alkki@rovaniemi.fi
Janne Sandgren, erityisasiantuntija, janne.sandgren@rovaniemi.fi

Perustelut

Rovaniemen kaupungin omistajapolitiikka tuotiin edellisen valtuuston käsittelyyn 21.6.2021. Tuolloin valtuusto päätti palauttaa sen valmisteltavaksi ja että se tuodaan käsiteltäväksi yhdessä kaupunkistrategian kanssa.

Valmistelua jatkettiin tavoitteena syventää vuorovaikutteisuutta ja yhteistoiminnallisuutta entisestään, sekä samalla täsmentää asiakirjan sisältöä ja rakennetta palautusesityksen evästysten perusteella. Syyskuun ja lokakuun 2021 aikana jokaisen valtuustoryhmän kanssa pidettiin ryhmäkohtaisia tapaamisia, joissa käytiin läpi omistajapolitiikan yleisiä periaatteita ja yhteisökohtaisia linjauksia. Ryhmien kanssa käytiin välitöntä ja avointa vuoropuhelua omistajapolitiikan sisällöstä. Näiden keskustelujen ja annettujen kommenttien perusteella omistajapolitiikkaan on tehty joitakin täsmennyksiä.

Valtuustokauden vaihtuessa merkittävä määrä luottamushenkilöistä vaihtui, joten tunnistettiin tarve myös erilliselle yhteisöomistuksia käsittelevälle koulutustilaisuudelle. 30.9.2021 pidetyssä koulutuksessa esiteltiin omistajapolitiikan yleisiä periaatteita sekä esiteltiin tiivistetysti myös Rovaniemen kaupungin konserniyhteisöt.

Rovaniemen kaupungin omistamisen kokonaisuus ja siihen kuuluvien, erilaisten omaisuuserien huomioiminen omistajapolitiikassa otettiin uudelleen tarkasteluun, ja siitä käytiin ryhmien ja viranhaltioijen kanssa keskustelua. Saadun palautteen perusteella asiakirjan nimeä on täsmennetty yhteisöomistusten omistajapolitiikaksi, joka kuvaa tarkemmin asiakirjan sisältöä. 

Kaikki omaisuuserät on jatkossa tarkoitus kokonaisuuden hahmottamiseksi ja käytettävyyden parantamiseksi esittää yhdessä paikassa kaupungin verkkosivuilla, kuitenkin siten, että erityyppisiä omistuksia käsiteltäisiin omissa asiakirjoissaan.

Omistajapolitiikkaan ei ole sisällytetty tietoja, jotka tyypillisesti muuttuvat suhteellisen tiheään, esimerkiksi tilikausittain. Omistajapolitiikan hyväksymisvaiheessa esitetyt tiedot voivat vanhentua hyvinkin nopeasti, jolloin asiakirjan luotettavuus heikkenee.

Yhteys kaupunkistrategian valmisteluun on myös huomioitu. Omistajapolitiikka on laadittu huomioiden voimassaoleva kaupungistrategia ja valmistelutyössä on kuultu luottamushenkilöiden ohella myös kaupunkistrategiaan valmistelusta vastaavia osapuolia. Kuulemiskierroksella ja vuoropuheluiden aikana ei noussut esiin sellaisia seikkoja, jotka estäisivät omistajapolitiikan hyväksymisen ennen kaupunkistrategian käsittelyä. Mikäli uuden kaupunkistrategian ja omistajapolitiikan välille kuitenkin syntyisi jonkin tyyppinen ristiriita, omistajapolitiikkaa voidaan joustavasti päivittää tarvittavassa laajuudessa.

Päätösehdotus

Esittelijä

Ulla-Kirsikka Vainio, kaupunginjohtaja, ulla-kirsikka.vainio@rovaniemi.fi

Kaupunginhallitus esittää kaupunginvaltuustolle, että valtuusto hyväksyy omistajaohjauksen periaatteiksi liitteenä olevan Rovaniemen kaupungin omistajapolitiikan.

Päätös

Kaupunginhallitus kuuli asiassa erityisasiantuntija Janne Sandgrenia.

Todettiin, että tehdään liitteeseen seuraavat tekniset korjaukset: poistetaan sivun 11 taulukosta Auroran Lämpö Oy ja lisätään konsernia kuvaava kaaviokuva.

Kaupunginhallitus päätti yksimielisesti kaupunginjohtajan esityksen mukaisesti.

Valmistelija

  • Ville Vitikka, vastuualuepäällikkö, ville.vitikka@rovaniemi.fi
  • Janne Sandgren, erityisasiantuntija, janne.sandgren@rovaniemi.fi
  • Janne Alkki, erityisasiantuntija, janne.alkki@rovaniemi.fi

Päätösehdotus

Kaupunginhallitus 29.11.2021 § 470 esittää kaupunginvaltuustolle, että valtuusto hyväksyy omistajaohjauksen periaatteiksi liitteenä olevan Rovaniemen kaupungin omistajapolitiikan.

Päätös

Ryhmäpuheenvuoron käyttivät

  • Pertti Lakkala (Kesk.)
  • Petteri Pohja (Kok.)
  • Maria-Riitta Mällinen (SDP)
  • Vesa Puuronen (Vas.)
     

Pertti Lakkala esitti, että kaupunginvaltuusto hyväksyy liitteenä olevan asiakirjan lukuunottamatta säätiöitä koskevaa osuutta ja säätiöitä koskeva osuus tuodaan kaupunginvaltuuston käsittelyyn tammikuussa.

Riku Tapio esitti Maria-Riitta Mällisen, että kaupunginvaltuusto hyväksyy liitteenä olevan asian lukuunottamatta säätiöitä koskevaa osuutta.

Kalervo Björkbacka esitti Vesa Puurosen, Riitta-Maija Hokkasen, Hannu Ovaskaisen, Matti Huutolan ja Tiina Outilan kannattamana, että valtuusto palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi.
Puheenjohtaja totesi, että asiassa on tehty kannatettu palautusesitys, joten asian palauttamisesta on äänestettävä.
Kaupunginvaltuusto hyväksyi puheenjohtajan esityksen, jonka mukaan ne, jotka ovat asian käsittelyn kannalla vastaavat JAA, ja ne jotka ovat asian palautuksen kannalla vastaavat EI.
Suoritetussa äänestyksessä annettiin seitsemän (7) JAA -ääntä ja 44 EI -ääntä.
Puheenjohtaja totesi, että kaupunginvaltuusto on päättänyt palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi ja että asian palauttamisen johdosta Lakkalan ja Tapion esitykset raukeavat.

 

Kaupunginvaltuusto piti tauon klo 18.05 - 18.15. Mikkel Näkkäläjärvi poistui taon aikana klo 18.15. Varajäsen Riitta Liinamaa saapui kokoukseen klo 18.15.

Äänestystulokset

  • Jaa 7 kpl 14%

    Sara Seppänen, Tarja Suopajärvi, Heikki Autto, Marko Ruohomäki, Heikki Luiro, Juha-Pekka Mikkola, Sanna Luoma

  • Ei 44 kpl 86%

    Henri Ramberg, Terhi Heikkilä, Kalervo Björkbacka, Harri Rapo, Hannu Ovaskainen, Riku Tapio, Jaakko Raivio, Vesa Puuronen, Matti Huutola, Kimmo Niukkanen, Joni Björkbacka, Raija Kerätär, Maija Pirttijärvi, Elina Korteniemi, Tiina Outila, Aarne Jänkälä, Riitta-Maija Hokkanen, Päivi Alanne-Kunnari, Tuomas Koskiniemi, Jouko Lampela, Sonja Sinisalo, Markus Lohi, Eemeli Kajula, Johanna Ojala-Niemelä, Mari Jolanki, Pertti Lakkala, Kaisu Huhtalo, Maria-Riitta Mällinen, Laura Tarvainen, Ella Keski-Panula, Jukka Aula, Miikka Keränen, Matti Henttunen, Marjo Rundgren, Petteri Pohja, Susanna Junttila, Päivi Alaoja, Nafisa Yeasmin, Reetta Mustonen, Petri Jaatinen, Reijo Jylhä, Elina Kuula, Jani Ylipahkala, Riitta Liinamaa

Tiedoksi

Lakiyksikkö

Muutoksenhaku

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tästä päätöksestä ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta, koska päätös koskee Kuntalain 410/2015, 136 §:n mukaan vain valmistelua tai täytäntöönpanoa.