Kaupunginvaltuusto, kokous 23.5.2022

Pöytäkirja on tarkastettu

§ 51 Hallinnon ja talouden tarkastuksen kilpailutuksen järjestäminen

ROIDno-2022-131

Aikaisempi käsittely

Valmistelija

Jari Kotimäki, tarkastuspäällikkö, jari.kotimaki@rovaniemi.fi
Juuso Kataja, kaupunkitarkastaja, juuso.kataja@rovaniemi.fi

Perustelut

Tarkastuslautakunta vastaa hallinnon ja talouden tarkastuksen järjestämisestä. Lautakunnan tehtäviin kuuluu tilintarkastajan valintaa koskevan tarjouskilpailun järjestäminen ja asian saattaminen valtuuston päätettäväksi. Asia on tullut ajankohtaiseksi, sillä nykyinen tarkastussopimus KPMG Oy Ab:n kanssa päättyy vuoteen 2022. Tarkastuslautakunta on käsitellyt asiaa tiedoksiantona 25.2.2022 § 25. Selvitys tilintarkastusyhteisöltä hankituista lisäpalveluista käsiteltiin lautakunnassa 9.11.2021 §152.

Tilintarkastajavalintaa koskevan kuntalain 122§ mukaan tilintarkastusyhteisö voidaan valita kerrallaan enintään kuuden tilikauden hallinnon ja talouden tarkastamista varten. Kunnan tytäryhteisön tilintarkastajaksi on valittava kunnan tilintarkastusyhteisö, jollei tästä poikkeamiseen ole perusteltua tarkastuksen järjestämiseen liittyvää syytä. 

Tarkastussopimusta ei kuuden tilikauden ajaksi

Tarkoituksenmukaisena on pidetty, että tulevan sopimuskauden pituus määriteltäisiin kuntalain sallimaa enimmäisaikaa lyhyemmäksi. Julkinen sektori ja sitä kautta myös kuntasektori on keskellä sen historian suurinta rakenteellista muutosta. Noin 60% Rovaniemen kaupungin tuloista ja menoista siirretään vuoden 2023 alkaessa hyvinvointialueiden vastuulle sosiaali- ja terveyspalvelujen muodossa. Talouden dynamiikan muutos vaikuttaa väistämättä myös tilintarkastuspalveluihin. Ei ole syytä sitoutua liian pitkään sopimuskauteen, sillä kaikkia vaikutuksia ei ole mahdollista ennakoida

Tulevaksi sopimuskaudeksi on päädytty esittämään kahta tilivuotta eli vuosia 2023 ja 2024. Lisäksi kilpailutukseen sisältyvässä sopimuksessa varattaisiin kaupungille mahdollisuus päättää optiosta vuosille 2025 ja 2026. Sopimuksen enimmäispituudeksi tulisi siis neljä vuotta. Ennen optiosta päättämistä kaupungilla olisi mahdollisuus arvioida tilintarkastuksen toteutumista.

Sama tilintarkastusyhteisö sekä kaupungille että sen tytäryhteisöille

Kuntalain ja sen tytäryhteisöjen tarkastus on tarkoitettu toteutumaan siten, että tarkastus on "yksissä käsissä". Tarkastuksen järjestämistä varmistaa tarkastuslautakunnalle määrätty "kunnan ja sen tytäryhteisöjen tarkastuksen yhteensovittamisen" tehtävä (kuntalaki 122§ 4k). Yhteensovittamista tukee lautakunnalle annettu ohjeidenanto-oikeus (emt. 123§ 3mom).

Yhden tarkastusyhteisön malli on lähtökohtaisesti selkeä ja samalla myös tuki johtamiselle. Johdolle kuuluu konsernivalvonnan tehtävä (kuntalaki 48§), jota tilintarkastajalle asetettu raportointivelvollisuus (emt. 123§ 4mom) edistää. Konsernivalvonnalla tarkoitetaan konsernijohdon vastuulla olevaa tytäryhteisöjen toiminnan tuloksellisuuden ja taloudellisen aseman seurantaa, analysointia ja raportointia. Tilintarkastajan raportointivelvollisuus varmistaa johdon tietoisuutta mahdollisista epäkohdista ja riskeistä. Raportointivelvollisuutta voidaan vielä erikseen tarkastussopimuksella tehostaa.

Tarkastuksen jakaminen on sinänsä lain mukaan mahdollista, mikäli sille on esittää jokin perusteltu syy. Kuntalain esitöiden mukaan syy voisi liittyä kunnan kokoon ja sen tytäryhteisöjen määrään. Enempää asiasta ei ole lausuttu, eikä säännöksestä ole oikeuskäytäntöä. 

Hallintosäännön mukaan "kaupungin tytäryhteisön tilintarkastajaksi on valittava kaupungin tilintarkastusyhteisö" (HS 88§2mom).  Mikäli jollain perustein päädyttäisiin tarkastuksen järjestämiseen kahden tai usemman tarkastusyhteisön mallilla, tulisi ennen kilpailutusta hyväksyä muutos hallintosääntöön.

Myös mahdollisessa tarkastuksen jakamisen tilanteessa voi olla järkevää, että ainakin taloudellisesti ja strategisesti merkittävimpien ja "riskialttiimpien" tytäryhtiöiden tarkastusyhteisö on sama kuin kunnalla. Konsernikokonaisuuden kannalta vähempimerkityksisten yhteisöjen tarkastus voitaisiin tällä perustein kilpailuttaa erikseen.

Tilintarkastusyhteisölle tarkastuksen jakaminen saattaisi merkitä tarvetta lisäinformaatioon ja ehkä edellyttää lisäpalvelun hankintaa. Sillä kunnan, joka tytäryhteisöineen muodostaa kuntakonsernin, tulee laatia ja sisällyttää tilinpäätökseensä konsernitilinpäätös. Konsernitilinpäätös laaditaan eri konserniyhteisöjen taseiden ja tuloslaskelmien sekä niiden liitetietojen yhdistelmänä (Kuntalaki 114§).

Kuntien tilintarkastus keskittynyttä 

Kuntien tilintarkastus on huomattavan keskittynyttä. Kaksi tilintarkastusyhteisöä hallitsee 96 % kuntatilintarkastuksen markkinoista (Kuntien tilintarkastuksen laatu ja toimivuus. Nykytila ja kehittämistarpeet; Lasse Oulasvirta et al.).

Kilpailutuksella ja siinä yhteydessä ilmoitetuilla tarkastuksen sopimusehdoilla voinee edistää markkinoiden toimivuutta. Ainakin tarkastuksen eriyttämistä, asiantuntijapalvelujen tuottamisen kieltoa sekä tarkastuksen lisäpalvelujen euromääräistä rajoitusta tai luvanvaraisuutta voi ajatella tarjontaa edistävänä.  Referenssivaatimuksia ei ole syytä asettaa niin korkealle että niillä tarpeettomasti karsitaan tarjontaa. 

Tarkastuksen eriyttäminen voisi tuoda tarkastuksen kilpailutuksessa lisätarjontaa, mutta merkitsisi tarkastuksen kautta saatavan kokonaiskuvan heikennystä ja jossain määrin lisää hallinnointityötä. Eriyttäminen ei ole mahdollista nykyisen hallintosäännön ollessa voimassa.

Tarkastuksen lisäpalveluille rajoitteita

Tarkastuslautakunnan laatima Rovaniemen kaupunkia koskeva selvitys vuosilta 2017-2020 osoitti, on tilintarkastusyhteisön tuottamien lisäpalveluiden ja konsulttiluonteisten palvelujen määrä kasvanut huomattavan suureksi. Lautakunta on edellyttänyt että havainto huomioidaan tulevaa kilpailutusta järjestettäessä esimerkiksi lisä- ja asiantuntijapalveluja rajaamalla.

Asiantuntijapalvelujen tuottamisen kielto tarkoittaisi, että valittava tilintarkastusyhteisö ei voi suorittaa kaupungille erillisiä konsultti- ja asiantuntijapalveluja. Tähän on päädytty Lahden kaupungissa. Asiantuntijapalvelujen kieltoa voi ajatella myös tarkastuksen riippumattomuuden varmentajana. 

Joissain tilanteissa voi olla tarkoituksenmukaista teettää tarkastusyhteisöllä lakisääteiseen tarkastukseen liittyvää lisäselvitystä. Helsingin kaupungissa edellytetään, että tilintarkastusyhteisön tulee pyytää tilintarkastussopimuksen perusteella tehtäviin erityistoimeksiantoihin tarkastuslautakunnan ennakollinen suostumus. Tietyissä tilanteissa tilintarkastusyhteisön toimittama erityistoimeksiantoilmoitus olisi riittävä.

Silloinkin jos mahdollistettaisiin tarkastusta täydentävät erityistoimeksiannot, voi ennalta kilpailutuksessa asetettu euromääräinen rajoitus olla perusteltu hankintalain kannalta. Asiaa tarkennetaan valmistelun kuluessa.  

Päätösehdotus

Esittelijä

Jari Kotimäki, tarkastuspäällikkö, jari.kotimaki@rovaniemi.fi

Tarkastuslautakunta esittää kaupunginvaltuustolle

- että hallinnon ja talouden tarkastus kilpailutetaan tilikausille 2023-2024. Kilpailutukseen sisällytetään mahdollisuus option käyttämisestä tilikausien 2025-2026 tarkastamiseen.

- ja että kilpailutus pyritään toteuttamaan siten, että kilpailutuksen ehdot eivät rajaa kilpailutukseen osallistuvien tilintarkastusyhteisöjen määrää

Päätös

Tarkastuslautakunta päätti esittelijän ehdotuksen mukaisesti.

 

Tarkastuslautakunta piti tauon tämän asian käsittelyn jälkeen kello 17:10-17:20.

Valmistelija

  • Jari Kotimäki, tarkastuspäällikkö, jari.kotimaki@rovaniemi.fi
  • Juuso Kataja, kaupunkitarkastaja, juuso.kataja@rovaniemi.fi

Päätösehdotus

Tarkastuslautakunta 12.4.2022 § 44 esittää kaupunginvaltuustolle:

  • että hallinnon ja talouden tarkastus kilpailutetaan tilikausille 2023-2024. Kilpailutukseen sisällytetään mahdollisuus option käyttämisestä tilikausien 2025-2026 tarkastamiseen.
  • ja että kilpailutus pyritään toteuttamaan siten, että kilpailutuksen ehdot eivät rajaa kilpailutukseen osallistuvien tilintarkastusyhteisöjen määrää.

Päätös

Kaupunginvaltuusto päätti yksimielisesti tarkastuslautakunnan esityksen mukaisesti.

Tiedoksi

Tarkastuslautakunta

Muutoksenhaku

MUUTOKSENHAKUKIELTO

Tästä päätöksestä ei saa tehdä oikaisuvaatimusta eikä kunnallisvalitusta, koska päätös koskee Kuntalain 410/2015, 136 §:n mukaan vain valmistelua tai täytäntöönpanoa.