Perustelut
Valvontakohde
Rakennusvalvonnan asiatunnuksella 698-2023-2 selvittämä valvonta-asia koskee tontilla 698-1-10-18 sijaitsevaa asuinkerrostaloa, joka on asemakaavassa asuin-, liike- ja toimistorakennusten korttelialueella (AL-9). Kohteen pysyvä rakennustunnus on 103628489F. Rakennus on rakennusluvan mukaan käyttötarkoitukseltaan asuinkerrostalo. Rakennuksen huoneisto 93 on käyttötarkoitukseltaan asuinhuoneisto.
Asianosaiset
Rakennuksen omistaja, Asunto Oy Rovaniemen Taiga
Huoneiston 93 hallintaan oikeuttavien osakkeiden omistaja
Vireilletulo
Valvonta-asia on tullut vireille elokuussa 2023 rakennusvalvonnan yleisvalvonnan kautta.
Asian selvittely
Asunto-osakeyhtiölle on lähetetty 18.8.2023 selvityspyyntö, jossa asianosaisia on ohjeistettu majoitustoiminnan luvanvaraisuudesta sekä luvanvaraisuuden arvioinnista ja kehotettu lopettamaan luvaton majoitustoiminta. Asunto-osakeyhtiö on antanut selvityksen 15.9.2023.
Asunto-osakeyhtiön vastauksen johdosta uusi selvityspyyntö on lähetetty huoneiston osakkaalle 26.9.2023. Osakas on vastineessaan kertonut, että huoneiston pääasiallinen käyttötarkoitus on toimisto ja että huoneistoa myös satunnaisesti vuokrataan kalustettuna.
Rakennusvalvonnan selvityksen mukaan huoneistoa luovutetaan toistuvasti toisten käyttöön kalustettuna ja tilapäistä majoittumista varten. Huoneistossa ei ole väestötietojärjestelmän mukaan asukasta. Huoneistoa vuokrataan ammattimaisesti, kalustettuna ja varaus- ja peruutusehdoin tilapäistä majoitusta tarvitseville asiakkaille. Majoittamistoiminnan toistuvuudeksi on tehty eritysjärjestelyitä, kuten kohteen tarjoaminen majoitustilojen välitysalustoilla (esim. arcticapartments.fi, airbnb.fi ja booking.com), markkinointi nimenomaisesti majoituskäyttöön ja majoituspalveluun sisällytettyjä hotellitoiminnalle ominaisia palveluita, kuten matkatavaroiden säilytys, valmiit liinavaatteet, pyyhkeet, hygieniatarvikkeet sekä hintaan sisältyvä loppusiivous.
Lyhyin tarjottu vuokrausjakso huoneistossa on yksi yö. Asiakasarvioita edellä mainituilta alustoilta on kertynyt 14.5.2025 mennessä yhteensä 117 kappaletta heinäkuusta 2023 alkaen. Majoittamisten todellinen määrä ei ole tiedossa, mutta varauskalentereiden ja kertyneiden arvioiden määrän perusteella tilan käyttäminen majoittamiseen on niin toistuvaa, että käytön vaikutukset eivät enää vastaa vakituiselta asumiselta oikeutetusti odotettuja vaikutuksia. Kohteen varauskalenterit ovat olleet 14.5.2025 tarkistettaessa olleet auki elokuun 2025 loppuun.
Kysymys siitä, onko asuinhuoneisto rakennusluvan ja asemakaavan mukaisessa käytössä, ratkaistaan rakentamislain, alueidenkäyttölain (31.12.2024 asti maankäyttö- ja rakennuslaki) ja niiden nojalla annettujen asetusten ja määräysten nojalla.
Rakentamislain 42 § 3 momentin 3 kohdan mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakentamislupa. Vastaava säännös on ollut 31.12.2024 asti maankäyttö- ja rakennuslain 125 §. Lainmuutoksella ei ole ollut tarkoitus muuttaa käyttötarkoituksen olennaisen muutoksen arvioinnin edellytyksiä tältä osin (HE 139/2022 vp).
Maankäyttö- ja rakennuslain 182 § mukaan jonkun ryhtyessä toimiin kyseisen lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyödessä laimin niihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla. Rakentamislain 194 § mukaan vireillä olevat asiat ratkaistaan vireilletulohetken lainsäädännön mukaisesti sekä menettelyllisesti että aineellisesti ellei toisin ole säädetty.
Koska asiassa on kyse siitä, onko toiminta voimassa olevien säännösten mukaista, lausutaan pakkokeinosäännösten osalta, että myös rakentamislain 147 § katsotaan antavan rakennusvalvontaviranomaiselle tämän päätöksen edellyttämä toimivalta lainvalvontatehtäviensä toteuttamiseen.
Olennaisena käyttötarkoituksen muutoksena on hallituksen esityksessä HE 101/1998 mainittu loma-asunnon käytön muuttamista pysyvään asumiseen käyttöön. Ratkaisuissaan KHO 2024:75, 2021:77 ja 2021:76 korkein hallinto-oikeus on arvioinut asuinhuoneistoissa harjoitettua kalustettujen huoneiden tilapäiseen käyttöön luovuttamista majoitusluonteisena toimintana, joka on ollut olennainen muutos asuinhuoneiston käyttötarkoitukseen. KHO:n mukaan huomiota on kiinnitettävä siihen, onko vuokraustoiminta vastannut tyypillisiltä vaikutuksiltaan asemakaavan pääkäyttötarkoitusta ja rakennusluvan mukaista asumista. Hallitsematon käyttötarkoitusten muuttaminen rakennus- tai rakentamisluvan vastaisesti voi hyvin nopeasti muuttaa kokonaisen alueen luonteen. (HE 139/2022 vp).
Rakentamislain nojalla annetun asetuksen asuin-, majoitus- ja työtiloista (631/2024) 2 §:n mukaan majoitushuoneella tarkoitetaan kalustettua huonetilaa, joka on ensisijaisesti tarkoitettu ammattimaisesti tarjottavaksi tilapäistä majoitusta tarvitseville asiakkaille. Asuinhuoneet taasen ovat ensisijaisesti tarkoitettu jatkuvaan asumiskäyttöön. Asuinhuoneisto on yhden asuinhuoneen tai useampia asuinhuoneita käsittävä, ympärivuotiseen asumiseen tarkoitettu kokonaisuus. Asetus koskee sen 1 §:n nojalla rakennuksen tai sen osan käyttötarkoitusta olennaisesti muutettaessa muodostettavia asuin-, majoitus- ja työtiloja.
Majoitustoimintaan liittyvään vuokraustoimintaan tyypillisesti liittyvinä piirteinä voidaan korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksen 15.5.2024 (KHO 2024:75) mukaan pitää yksittäisen vuokrasuhteen lyhytkestoisuuden ohella toiminnan harjoittamisen jatkuvuutta, laajuutta ja ammattimaisuutta sekä sitä, millaisiin erityisjärjestelyihin toiminnan mahdollistamiseksi on ryhdytty. Tällaisia erityisjärjestelyjä voivat olla esimerkiksi vuokrakohteiden markkinointi sähköisillä alustoilla, varta vasten laaditut verkkosivut, lisäpalvelujen tarjoaminen ja majoittujien vastaanottoa tai avainten luovuttamista varten tehdyt erityiset toimenpiteet. Lisäksi kiinnitetään huomiota vuokraustoiminnan luonteeseen ja muihin vuokraukseen liittyviin olosuhteisiin.
Kehottaminen
Osakasta ja asunto-osakeyhtiötä on kehotettu hakemaan olennaisen käyttötarkoituksen muutoksen edellyttämä uusi rakennuslupa (määräaika 31.3.2024) tai lopettamaan asemakaavan ja rakennusluvan vastainen toiminta (määräaika 31.3.2024).
Kohteeseen on haettu poikkeamislupaa ja poikkeamislupahakemus jätetty kaupungin järjestelmään 1.3.2024. Poikkeamislupahakemus on palautettu. Kohteen kaava-alueelle on sittemmin haettu kaavamuutosta. Rovaniemen tekninen lautakunta on päättänyt 15.4.2025 ettei asemakaavan ja tonttijaon muutokseen ryhdytä. 15.4.2025 päätös ei ole vielä lainvoimainen.
Asemakaavan ja rakennusluvan vastaista majoitustoimintaa ei ole lopetettu.
Asettamisvaiheen kuuleminen
Asianosaisille on 18.2.2025 lähetetyillä kirjeillä varattu hallintolain 34 § mukainen tilaisuus tulla kuulluksi ja antaa asiassa selvitystä ennen asian ratkaisemista. Asunto-osakeyhtiön edustaja on esittänyt selvitystä kohteeseen majoitustoiminnan mahdollistamiseksi haetusta kaavamuutoksesta.
Osakas on antanut vastineen 17.3.2025. Vastineessa vedotaan siihen, että asuinhuoneiston lyhytaikaisen vuokrauksen sallittavuus on ollut epäselvä voimassa olevassa lainsäädännössä, jonka vuoksi heidän hallinnoimiaan huoneistoja on hyvässä uskossa tarjottu käytettäväksi lyhytaikaiseen majoitukseen, joissa majoituksen kesto on vaihdellut 1 yöstä 6 kuukauteen. Vastineessa on vaadittu, että valvonta- ja selvitystyö tulisi lopettaa kunnes uuden lain sisältö on selvillä, viitaten keväällä 2025 lausuntokierroksella olleeseen ympäristöministeriön luonnokseen hallituksen esitykseksi rakentamislain muuttamisesta.
Vastineessa huomautetaan kohteeseen haetusta kaavamuutoksesta joka mahdollistaisi majoitustoiminnan ja on pyydetty tutustumaan tapaukseen KHO 2021:76 lausuen, että uhkasakon langettaminen voi olla paitsi perustuslain, myös Euroopan ihmisoikeussopimusten vastainen toimi. Vastineessa on myös vedottu siihen, että nykyisessä rakentamislaissa ei ole nimenomaista säännöstä, joka kieltäisi rakennuksen tai sen osan käytön muuhun kuin rakennusluvassa nimettyyn tarkoitukseen. Osakas on vastineessaan kertonut toistaiseksi lopettavansa lyhytvuokrauksen kyseisessä asunnossa.
Osakasta on viranomaisen puolesta ohjeistettu toiminnan lainvastaisuudesta jo 26.9.2023. Osakasta on 15.11.2023 erikseen kehotettu lopettamaan asuinhuoneiston käyttö majoitustoimintaan ja yksilöity lain säännökset, joiden vastaiseksi toiminta katsotaan. Viitatusta lainvalmistelutyöstä todetaan, että valvonnan ja hallintopakkokeinojen tarkoituksenmukaisuudessa huomioidaan sellaiset säännökset, joiden voimaan astuminen sekä sisältö ovat vahvistettu. Lainvalmistelussa esitetyt näkökohdat ja tavoitteet huomoidaan myös voimassaolevan lain tulkinnassa.
Toimet majoitustoiminnan edellyttämien lupien mahdollistamiseksi on huomioitu velvoitteen ja uhkasakon asettamisen tarpeellisuuden ja kohtuullisuuden arvioinnissa. Mikäli tällä päätöksellä päävelvoitteen tehosteeksi asetettava uhkasakko tulee tuomittavaksi, vastaava arvio tehdään tuomitsemivaiheessa, jolloin asianosaiselle varataan myös uusi tilaisuus tulla kuulluksi. Uhaksakko tuomitaan maksettavaksi vain, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä (UhkasakkoL 10 §). Uhkasakko on myös mahdollista tuomita asetettua pienempänä, jos päävelvoitetta on noudatettu olennaiselta osin tai uhkasakon määrän alentamiseen on muu perusteltu syy (UhkasakkoL 11 §).
Tapauksessa KHO 2021:76 esiintyvä huomio siitä, että uhkasakon langettaminen voi olla paitsi perustuslain, myös Euroopan ihmisoikeussopimusten vastainen toimi, on osa asiassa muutosta hakeneen tahon perusteluja. Korkein hallinto-oikeus on katsonut asiassa, että hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole ollut perusteita. Korkein hallinto-oikeus lausuu ratkaisussaan, että osakkeenomistajalle tapauksessa asetetun uhkasakon ei ole katsottu olevan yhdenvertaisuusperiaatteen tai suhteellisuusperiaatteen vastainen taikka omaisuuden suojaa loukkaava.
Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole ollut säännöstä joka nimenomaisesti kieltäisi rakennuksen tai sen osan käytön muuhun kuin rakennusluvassa nimettyyn tarkoitukseen. Oikeustila ei ole tältä osin muuttunut rakentamislain tullessa voimaan 1.1.2025.
Osakas on vastineessaan kertonut toistaiseksi lopettavansa lyhytvuokrauksen kyseisessä asunnossa. Tällä päätöksellä asetettavaa uhkasakkoa ei tulla tuomitsemaan maksettavaksi, mikäli päävelvoitetta eli majoitustoiminnan lopettamista asuinhuoneistossa on noudatettu asetettuun määräaikaan mennessä.
Päävelvoite
Ympäristölautakunta velvoittaa maankäyttö- ja rakennuslain 182 § (rakentamislaki 147 § ja alueidenkäyttölaki 176 a §) mukaisesti rakennuksen omistajana asunto-osakeyhtiö Rovaniemen Taigan asuinhuoneiston 93 osalta tällä päätöksellä asetettavan sakon uhalla ryhtymään toimenpiteisiin asuinhuoneistojen käytön lopettamiseksi majoitustiloina rakennusluvan ja asemakaavan vastaisesti määräpäivään mennessä.
Ympäristölautakunta velvoittaa asuinhuoneiston 93 hallintaan oikeuttavien osakkeiden omistajan nyt asetettavan sakon uhalla lopettamaan osakeomistuksensa perusteella hallitsemansa asuinhuoneiston käytön majoitustilana rakennusluvan ja asemakaavan vastaisesti määräpäivään mennessä.
Määräpäivä
Päävelvoitetta on noudatettava kolmen kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksisaannista.
Uhkasakko
Asunto-osakeyhtiö Rovaniemen Taigalle asetetaan velvoitteen tehosteeksi juokseva uhkasakko, jonka peruserä on 3000 euroa ja lisäerä 1500 euroa jokaisen yhden kuukauden ajanjaksolta, jolloin kyseistä velvoitetta ei ole noudatettu.
Huoneiston 93 hallintaan oikeuttavien osakkeiden omistajalle asetetaan velvoitteen tehosteeksi juokseva uhkasakko, jonka peruserä on 3000 euroa. Peruserän lisäksi asetetaan lisäerä 1500 euroa jokaiselta yhden kuukauden ajanjaksolta, jolloin kyseistä velvoitetta ei ole noudatettu.
Uhkasakkolain 7 § mukaan velvoite ja uhka voidaan kohdistaa sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus puuttua tilanteeseen. Huoneiston osakkaalla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus puuttua toimintaan. Asunto-osakeyhtiöllä on mahdollisuus puuttua luvanvastaiseen tilanteeseen asunto-osakeyhtiölain perusteella. Uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettu huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus sekä muut asiaan vaikuttavat seikat.
Prosessin kulku
Jos päävelvoitetta ei ole noudatettu määräpäivään mennessä, eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä, ympäristölautakunta voi tuomita asetetun uhkasakon maksettavaksi (UhkasakkoL 10 §). Asianosaisia kuullaan uudelleen ennen uhkasakon tuomitsemista. (UhkasakkoL 22 §).
Ilmoitusvelvollisuus omistajanvaihdoksessa
Jos kiinteistö 698-1-10-18, sillä sijaitseva rakennus, rakennuksen osakehuoneistojen hallintaan oikeuttavat osakkeet tai niiden käyttöoikeus luovutetaan, on tässä päätöksessä asetetusta velvoitteesta ja uhasta ilmoitettava luovutuksensaajalle ottamalla luovutuskirjaan sitä koskeva maininta tai tiedottamisesta on huolehdittava muutoin todisteellisesti. Lisäksi velvoitetun on ilmoitettava kirjallisesti Rovaniemen kaupungin rakennusvalvontaviranomaiselle luovutuksensaajan nimi ja osoite. Tämän ilmoitusvelvollisuutta koskevan velvoitteen tehosteeksi asetetaan kullekin velvoitetulle erikseen 2000 euron uhkasakko. Tähän päätökseen ei saa hakea erikseen muutosta valittamalla (UhkasakkoL 18 §). Ympäristölautakunta ilmoittaa maanmittauslaitokselle tästä päätöksestä merkinnän tekemiseksi kiinnityksistä pidettävään rekisteriin (UhkasakkoL 19 §).
Ilmoitus poliisille
Maankäyttö- ja rakennuslain 186 § ja rakentamislain 153 § mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomaisen on uhkasakon käyttämistä edellyttävän teon tai laiminlyönnin todettuaan ilmoitettava asiasta poliisille esitutkintaa varten. Koska säännösten ja määräysten vastaista laiminlyöntiä voidaan olosuhteen huomioon ottaen pitää vähäisenä, ympäristölautakunta ei ilmota tekemästään päätöksestä poliisille.
Päätöksestä perittävä maksu
Päätöksestä veloitetaan rakennusvalvonnan viranomaistehtävistä suoritettavien maksujen 10.5 § mukainen 300 euron maksu päätöksestä, jolla asetetaan maankäyttö- ja rakennuslain 182 § (rakentamislaki 147 §) mukainen uhkasakko velvoitteen tehostamiseksi. Maksuun voi hakea muutosta ympäristölautakunnalta oikaisuvaatimuksella kuntalain 134 §:n mukaisesti.
Sovelletut lainkohdat
Maankäyttö- ja rakennuslaki 125 § (rakentamislaki 42 §), 182 § (rakentamislaki 147 §), 186 § (rakentamislaki 153 §)
Asuin-, majoitus- ja työtiloista annettu asetus 1 § ja 2 §
Uhkasakkolaki 1 §, 4 §, 6-11 §, 18-19 §, 22- 24 §
Hallintolaki 34 §, 67 §