Perustelut
Asia
Tilintarkastaja on 22.5.2023 päivätyssä tilintarkastuskertomuksessaan ilmoittanut antavansa muistutuksen hankintalain vastaisen menettelyn, toimivaltuuksien ylityksen ja sisäiseen valvontaan liittyvien puutteellisuuden vuoksi.
Kyseessä on koronajäljitystyön vuokratyövoiman hankinta, joka on tilintarkastajan mukaan tehty hankintalain vastaisesti kilpailuttamatta hankintaa ja jota tehdessä päätöksen tehnyt vt. sosiaali- ja terveysjohtaja on ylittänyt hallintosäännön 26 §:ssä määritellyn toimivaltansa (vt. sosiaali- ja terveysjohtajan viranhaltijapäätös 18.1.2022 § 6). Lisäksi sopimuksen jatkamiseen liittyvästä päätöksenteosta ei ilmene hankinnan kokonaisarvo. Sopimuksen kokonaiskustannukset kaupungille ovat olleet vuosina 2021–2022 yhteensä 1,9 miljoonaa euroa (alv 0 %).
Näiden epäkohtien johdosta tilintarkastaja ei puolla vastuuvapauden myöntämistä vt. sosiaali- ja terveysjohtajalle ja hyvinvointilautakunnan jäsenille. Tarkastuslautakinta on pyytänyt vt. sosiaali- ja terveysjohtajalta sekä hyvinvointilautakunnalta ja sen jäseniltä selvitykset. Kaupunginhallitus antaa lausumansa näiden selvitysten pohjalta.
Lisäksi tilintarkastaja on kaupunginhallitukselle 22.5.2023 antamassaan tilintarkastuspöytäkirjana esittänyt kaupunginhallituksen toimenpiteitä varten jo mainittujen epäkohtien lisäksi sen, ettei hankintaan liittyvä laskutus ole ollut sisällöltään riittävää, jotta niiden oikeellisuus olisi voitu tarkistaa ja niiden perusteella olisi voitu varmistua siitä, että laskutetut tuntimäärät olisi toteutettu kaupungin tilauksesta ja laskutettu palvelu toteutunut kaupungin eduksi.
Lausunto
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmenevän pääsäännön mukaan kuntien viranomaisten on kilpailutettava hankintansa. Hankintalain 40 §:ssä mainituissa tilanteissa hankintayksiköllä on kuitenkin mahdollisuus poiketa pääsäännöstä ja tehdä suorahankinta.
Hyvinvointilautakunnan ja vt. sosiaali- ja terveysjohtajan selvityksissä kerrotuin tavoin jäljityshankintapäätöksen tekemisen ajankohtana voimassa olivat koronaepidemiasta johtuvat valmiuslain mukaiset poikkeusolot. Terveydenhuollon covid-19 -testauskapasiteetin nostamiselle oli poikkeusoloissa kiireellinen tarve, koska hankinnan kohteena olevat palvelut olivat olennainen osa koronavirusepidemiaan vastaamista maan hallituksen hybridistrategian mukaisesti. Tässä strategiassa koronatestien tarpeet olivat epidemian luonteesta johtuen jatkuvassa muutostilassa ja koronatestausta koskevan hankintatarpeen ennakoiminen on ollut hyvin vaikeaa huomioon ottaen epidemian ja sen vaikutusten muutosten lisäksi keskeisten valtion toimijoiden reaktiot epidemiassa tapahtuviin muutoksiin.
Edellä kerrotusti koronaepidemista johtuen hankinta on ollut perusteltua tehdä ilman kilpailutusta suorahankintana hankintalain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla eli sopimuksen tekeminen on ollut ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voitu noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi. Näin ollen kaupunginhallitus katsoo,että hankinta ei kilpailutuksen toimittamatta jättämisen osalta ole ollut hankintalain vastainen, vaan suorahankinta on ollut hankinta-ajan koronatilanne huomioon ottaen perusteltu menettely. Kyse on tältä osin vastaavasta tapauksesta kuin markkinaoikeuden ratkaisussa MAO: 102/21 käsitelty Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän COVID-19-analyysien 9,7 milj.€:n suuruinen suorahankinta, jonka markkinaoikeus katsoi olevan hankintalain mukainen.
Nyt kyseessä on asiassa esitetyn selvityksen perusteella ollut sosiaali- ja terveyspalveluhankinta, jonka hankintalain liitteen E mukainen kynnysarvo on 400 000€. Kyseisestä henkilöstönvuokrauksesta tehtiin vuosina 2021-2022 kolme erillistä suorahankintapäätöstä 19.4.2021 § 69, 29.10.2021 §132 ja 18.1.2022 §6, joista viimeisimmän eli 18.1.2022 § 6 tilintarkastaja on nostanut kertomuksessaan esille. Hankintojen kokonaisarvo on tilintarkastuskertomuksen mukaan kahdella ensimmäisellä sopimuskaudella (19.4.2021-18.1.2022, päätökset 19.4.2021 § 69, 29.10.2021 § 132) ollut yhteensä 400 000€. Viimeisen päätöksen (18.1.2022 § 6) jälkeen palveluja on puolestaan hankittu 1,5 milj. €:lla.
Hankintalain 27 §: mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Lähtökohtana voidaan pitää hankintayksikön omaa arviota hankintasopimuksen arvosta. Arvion on oltava asianmukaisesti ja riittävän tarkasti asiaa selvittäen tehty.
Edellä todetusti ennen 18.1.2022 hankintapäätöstä tehtyjen aiempien hankintojen yhteenlaskettu arvo on yhdeksän kuukauden ajanjaksolla ollut 400 000 €:a. Koska hankinnassa oli kyse vastaavasta palvelusta kuin aiemmissa hankinnoissa ja hankintakausi on ollut kuusi kuukautta, voidaan katsoa tilaajalla olleen perustellusti syy arvioida hankinnan ennakoidun arvon jäävän alle 400 000 €:n viimeisellä suorahankintakaudella, joka on siis ollut noin kolme kuukautta lyhyempi ajanjakso, kuin alkuperäinen, kahden ensimmäisen suorahankintapäätöksen mukainen hankintakausi. Edellä kerrotusti hybridistrategian mukaisesti toimittaessa koronatestien tarpeet muuttuivat kuitenkin jatkuvasti epidemian luonteesta johtuen ja koronatestausta koskevan hankintatarpeen ennakoiminen on ollut äärimmäisen vaikeaa. Koska hankinnan ennakoidun arvon on perustellusti voitu arvioida olevan alle kynnysarvon ja hankintojen arvo poikennut arvioista ennalta arvaamattomien terveyskriisistä johtuvien seikkojen takia, ei hankinta arvon poikkeamista voida pitää hankintalain vastaisena.
Tilintarkastajan esiin tuoma seikka siitä, että päätöksestä puuttui tieto hankinnan kokonaisarvosta, ei myöskään tee päätöstä hallintosäännön- tai lainvastaiseksi, sillä hankintalain 123 §:n mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Koska kyseessä on suorahankinta, ei tarjousten vertailua ole suoritettu, mutta päätöksestä kuitenkin selkeästi ilmenee hankittavien palvelujen hinnat.
Hyvinvointilautakunta on selvityksessään tuonut esille, että se on menetellyt hankintojen ja sopimusten valvonnassa kaupungin sisäisen valvonnan ohjeiden mukaisesti ja valvonta on tapahtunut hyväksymällä sosiaali- ja terveyspalveluita (hyvinvointipalveluita) koskevan sisäisen valvonnan ohjeen ja raportit. Viranhaltijapäätöksiin lautakunnalla on otto-oikeus. Lisäksi hyvinvointilautakunta sai kokouksissaan ajankohtaiskatsauksen pandemiatilanteesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä.
Ottaen huomioon, että lautakunta on toiminut valvonnasta annetun ohjeistuksen mukaisesti sekä edellä todetut seikat hankinnan aikaisista poikkeusoloista sekä suorahankinnan aiheellisuudesta, on epäselvää kuinka lautakunnan olisi tullut toimia tilanteessa toisin. Pelkästään lautakunnan otto-oikeuden käyttämättä jättämistä ei kaupunginhallituksen käsityksen mukaan voida pitää sisäisen valvonnan laiminlyöntinä.
Vaikka kaupunginhallitus katsoo, että edellä kerrotusti tarkastuksen kohteena ollut hankinta ei ole ollut hankintalain vastainen, on tarkastuksessa esiin tullut epäkohtia, jotka vaativat toimenpiteitä. Hankintojen ja sopimusten seurannassa on puutteita. Pien- ja suorahankintojen osalta päätöksen perusteluista tulisi selkeästi ilmetä, miksi niitä käytetään. Lisäksi hankinnan seuraamisen kannalta tärkeää on, että näissä hankinnoissa ilmaistaisiin ennakkoarvio hankinnalle sekä mahdollisesti mihin rajaan asti päätös mahdollistaa hankinnan.
Tällä hetkellä kaupungilta puuttuu kattava, arjessa toimiva laskutuksen seurantajärjestelmä ja yhtenäiset käytännöt. Tällä hetkellä järjestelmä ei mahdollista arjessa sujuvaa hankintojen kokonaisarvon seurantaa. Erityisesti tilanteissa, jossa tarkastava henkilö vaihtuu on riski, että tieto ei siirry ja seuranta jää puutteeliseksi. Tämä vaikeuttaa varsinkin suorahankinnoissa ja pienhankinnoissa hankinnan arvon seuraamista. Nyt kyseessä olevassa hankinnassa sen arvon seuraamista on edelleen vaikeuttanut hyvinvointilautakunnan ja vt. sosiaali- ja terveysjohtajan selvityksessä esille tuodut avainhenkilöiden poissaolot ja henkilöstön vaihtuvuus sekä katkokset tiedonkulussa. Koska laskujen tarkastajat ja hyväksyjät vaihtuivat kenellekään muodostunut selvää käsitystä vuoden 2021 aikana tehtyjen hankintojen kokonaissummasta vielä vuoden 2022 alussa. Näistä syistä johtuen hankinnan arvo on kasvanut siten, että viranhaltijan toimivalta on ylittynyt hankintakauden aikana.
Tilintarkastaja ei ole tarkastuksessaan huomioinut tapahtumahetkellä vallinneita poikkeusoloja ja käsitellyt hankintaa kuin se olisi tehty normaalioloissa. Kaupunginhallituksen käsityksen mukaan koronaepidemiasta johtuvilla poikkeusoloilla on ollut ratkaiseva merkitys asiassa. Nyt kyseessä olevan hankinnan tarkastelu on paljastanut puutteita myös kaupungin poikkeus- ja häiriötilanteiden johtamisessa, toimivallan määrittelyssä sekä hankintojen tekemisessä. Näin ollen kaupungin tulisi tarkentaa ja täsmentää määräyksiä ja ohjeita poikkeusolojen ja häiriötilanteiden varalle.
Päätösehdotus
Esittelijä
-
Ulla-Kirsikka Vainio, kaupunginjohtaja, ulla-kirsikka.vainio@rovaniemi.fi
Kaupunginhallituksen lausunto tarkastuslautakunnalle tilintarkastajan muistutuksen johdosta hyväksytään. Kaupunginhallitus merkitsee tilintarkastuspöytäkirjan 22.5.2023 tiedoksi.
Päätös
Päivi Alanne-Kunnari poistui kokouksesta asian käsittelyn ja päätöksenteon ajaksi esteellisenä (HallintoL 28.1 §, kohta 1, hyvinvointilautakunnan jäsen).
Kaupunginlakimies Hanna Haurien esitteli asiaa kaupunginhallitukselle.
Heikki Autto liittyi kokoukseen kello 8.08 etäyhteydellä.
Kaupunginjohtaja teki kokouksessa muutetun päätösehdotuksen:
Lausunnon toiseksi viimeisen kappaleen jälkeen lisätään:
"Kaupunginhallitus ja kaupunginjohtaja ovat ryhtyneet toimenpiteisiin esille tulleiden puutteiden johdosta. Valmistelussa on uusi hankintaohjelma, jonka on tarkoitus valmistua syyskuuhun 2023 mennessä ja joka tulee kaupunginhallituksen päätettäväksi. Samoin kaupungissa valmistellaan häiriötilanteiden käsikirjaa mahdollisten uusien tilanteiden varalle ja häiriötilanteiden johtamisen tueksi."
Timo Tolonen teki kokouksessa kaupunginjohtajan muutetusta päätösehdotuksesta poikkeavan päätösehdotuksen Jani Ylipahkalan kannattamana, että kaupunginhallitus lausuu seuraavaa:
"Kaupunginhallitus hyväksyy tilintarkastajan 22.5.2023 laatiman tilintarkastuskertomuksen 2022 sekä tilintarkastuspöytäkirjan seuraavalla poikkeuksella: Tilintarkastuskertomuksesta poiketen kaupunginhallitus puoltaa vastuuvapauden myöntämistä myös hyvinvointilautakunnalle."
Koska oltiin tehty kaupunginjohtajan päätösehdotuksesta poikkeava kannatettu esitys jota ei voida hyväksyä yksimielisesti, puheenjohtaja totesi, että on suoritettava äänestys.
Kaupunginhallitus hyväksyi puheenjohtajan esityksen, jonka mukaan asiassa suoritetaan äänestys, jossa ne, jotka ovat kaupunginjohtajan muutetun päätösehdotuksen kannalla vastaavat JAA, ja ne jotka ovat Timo Tolosen esityksen kannalla vastaavat EI.
Suoritetussa äänestyksessä annettiin 8 JAA -ääntä ja 2 EI -ääntä, 1 oli poissa. Puheenjohtaja totesi, että kaupunginjohtajan muutettu päätösesitys on tullut kaupunginhallituksen päätökseksi.
Pöytäkirja tarkastettiin tämän asian osalta kokouksessa.