Tarkastuslautakunta, kokous 12.6.2023

Pöytäkirja on tarkastettu

§ 74 Rovaniemen kaupungin tilinpäätös 2022, tilintarkastuskertomus ja vastuuvapauden myöntäminen

ROIDno-2023-854

Aikaisempi käsittely

Kaupunginhallitus, 27.3.2023

Valmistelija

Erika Kauvosaari, talousarviopäällikkö, erika.kauvosaari@rovaniemi.fi
Janne Sandgren, vt. konsernitalouspäällikkö, janne.sandgren@rovaniemi.fi

Perustelut

Rovaniemen kaupungin vuoden 2022 tilikauden alijäämä on -2 814 144,85 euroa. Kaupunginvaltuuston marraskuussa 2021 hyväksymän alkuperäisen talousarvion mukaan tilikauden alijäämä olisi ollut -3 786 576,62 euroa.

Kaupunginvaltuusto päätti vuoden aikana yhteensä 4,8 miljoonan euron talousarviomuutoksista, joiden toteutuessa tilikauden alijäämäksi olisi tullut yhteensä -8,59 miljoonaa euroa. Talousarviomuutostarpeita aiheutti muun muassa erikoissairaanhoidon siirtoviivemaksut sekä varhaiskasvatuspalveluiden kysynnän kasvu. Siirtoviivemaksujen perintä loppui syksyllä 2022. Alijäämän lopulliseen muodostumiseen vaikuttivat merkittävästi edellä mainittujen maksujen lisäksi sosiaali- ja terveyspalveluiden kuntalaskutukseen tehdyt oikaisut sekä koronakustannusten korvaus. Vuonna 2022 valtiolta saatiin koronakustannusten korvausta lähes 8,9 miljoonaa euroa. Rovaniemen kaupungin tilinpäätöksessä on huomioitu Kolpeneen palvelukeskuksen sekä Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän aiempien vuosien ylijäämien käsittely, joiden taloudelliset vaikutukset kohdistuvat ainoastaan vuoteen 2022 ja joiden yhteismäärä oli 8,1 miljoonaa euroa.

Rovaniemen peruskaupungin toimintakate heikkeni vuodesta 2021 vuoteen 2022 ollen lähes -428 miljoonaa euroa (muutos 46,9 miljoonaa euroa). Kaupungin saamat verotulot olivat 296,7 miljoonaa euroa ja valtionosuudet olivat 123,5 miljoonaa euroa. Rahoitustuotot ja -kulut toteutuivat noin 8 miljoonaa euroa budjetoitua paremmin. Kaupungin vuoden 2022 rahoitustuotot ja -kulut olivat 19,4 miljoonaa euroa, josta kuntayhtymien maksamat ylijäämäerät olivat yhteensä lähes 7,7 miljoonaa euroa. Rovaniemen kaupungin vuosikate heikkeni vuodesta 2021 vuoteen 2022 ollen 11,8 miljoonaa euroa (muutos 14,5 miljoonaa euroa). Poistojen ja arvonalentumisten sekä satunnaisten erien jälkeen tilikauden tulos vuonna 2022 on -3,1 miljoonaa euroa. Tarkemmat vuoden 2022 olennaiset taloudelliset muutokset on avattu tilinpäätöksen luvussa 2.4.

Valtuuston asettamien toiminnallisten ja taloudellisten tavoitteiden toteutumat on avattu tilinpäätöksen luvussa 5. Rovaniemen kaupunkikonsernin talouden toteutuminen on avattu tilinpäätöksen luvussa 7. Henkilöstötilinpäätös on laadittu osana henkilöstöraporttia. Rovaniemen kaupungin vuoden 2022 tilinpäätös on laadittu kuntalain 113-115 §:n sekä kuntien raportointia säätelevien yleisohjeiden ja suositusten mukaisesti.

Päätösehdotus

Esittelijä

Ulla-Kirsikka Vainio, kaupunginjohtaja, ulla-kirsikka.vainio@rovaniemi.fi

Kaupunginhallitus päättää:

hyväksyä ja allekirjoittaa Rovaniemen kaupungin vuoden 2022 tilinpäätöksen ja toimittaa sen tilintarkastajille tarkastettavaksi,
saattaa tilinpäätöksen tarkastuslautakunnan käsittelyn jälkeen edelleen valtuustolle käsiteltäväksi,
oikeuttaa talous- ja rahoituspalvelut tekemään tilinpäätökseen mahdollisia teknisiä korjauksia ja täydennyksiä ennen valtuuston käsittelyä
esittää valtuustolle vuoden 2022 tilikauden tuloksen -3 127 020,69 euron käsittelystä seuraavaa:

tuloutetaan tehtyä poistoeroa 312 875,84 euroa
tilikauden yli-/alijäämä - 2 814 144,85 euroa lisätään oman pääoman edellisten tilikausien ylijäämään.

Päätös

Vt. konsernitalouspäällikkö Janne Sandgren ja talousarviopäällikkö Erika Kauvosaari osallistuivat kokoukseen asian käsittelyn ja päätöksenteon ajan.

Jani Ylipahkala saapui kokoukseen kello 13.04.

Kokouksessa pidettiin seuraavat esittelyt:

kaupunginjohtaja Ulla-Kirsikka Vainio
konsernitalouspäällikkö Janne Sandgren / talousarviopäällikkö Erika Kauvosaari
toimialajohtaja Antti Lassila
toimialajohtaja Jaakko Rantsi
henkilöstö- ja hallintojohtaja Antti Määttä
toimitusjohtaja Kristian Gullsten, Neve Oy
toimitusjohtaja Tommi Lehtosaari, Napapiirin Residuum Oy
toimitusjohtaja Antti Herajärvi, RoMa Oy

Hallintosihteeri Marja Marjetta poistui kokouksesta ja hallintosihteeri Oona Kurth saapui kokoukseen kello 13.56.

Mari Jolanki poistui kokouksesta 14.01.

Timo Tolonen teki kokouksessa seuraavan muutosesityksen:

“Kaupunginhallitus ei hyväksy Rovaniemen kaupungin tilinpäätöstä ja toimintakertomusta 2022.”

Timo Tolosen muutosesityksen perustelut: "Kuntalain 113 § mukaan: Tilinpäätöksen tulee antaa oikea ja riittävä kuva kunnan tuloksesta, taloudellisesta asemasta, rahoituksesta sekä toiminnasta olennaisuusperiaatteen mukaisesti. Tätä varten tarpeelliset seikat on ilmoitettava liitetiedoissa.

Lisäksi kuntalain 115 § säätää, että: Toimintakertomuksessa on myös annettava tietoja sellaisista kunnan ja kuntakonsernin talouteen liittyvistä olennaisista asioista, jotka eivät käy ilmi kunnan tai kuntakonsernin taseesta, tuloslaskelmasta tai rahoituslaskelmasta. Tällaisia asioita ovat ainakin arvio todennäköisestä tulevasta kehityksestä sekä tiedot sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä ja keskeisistä johtopäätöksistä.

Rovaniemen tilinpäätös- ja toimintakertomus 2022 ei täytä näitä vaatimuksia."

Kaupunginhallitus piti tauon kello 15.05 - 15.27. Puheenjohtaja piti nimenhuudon ja totesi, että kaikki ennen taukoa paikalla olleet olivat edelleen paikalla.

Puheenjohtaja totesi, että Tolosen muutoesitys raukesi kannattamattomana.

Kaupunginhallitus päätti yksimielisesti kaupunginjohtajan esityksen mukaisesti.

Timo Tolonen pyysi merkitsemään pöytäkirjaan eriävän mielipiteensä.

Tarkastuslautakunta, 22.5.2023

Valmistelija

Juuso Kataja, tarkastuspäällikkö, juuso.kataja@rovaniemi.fi

Perustelut

Tarkastuslautakunnan tulee valmistella valtuuston päätettävät hallinnon ja talouden tarkastusta koskevat asiat.

Tarkastuslautakunta saattaa valtuuston käsiteltäväksi kaupunginhallituksen allekirjoittaman tilinpäätöksen sekä tilintarkastajan laatiman tilintarkastuskertomuksen.

Tilintarkastuskertomuksessa tilintarkastaja esittää, onko tilinpäätös hyväksyttävä ja voidaanko toimielimen jäsenelle ja asianomaisen toimielimen tehtäväalueen johtavalle viranhaltijalle myöntää vastuuvapaus. Mikäli tilintarkastajan laatimaan tilintarkastuskertomukseen sisältyy tilivelvolliseen kohdistuva muistutus, edellyttää se ennen valtuuston tilinpäätöskäsittelyä tarkastuslautakunnalta toimenpiteitä kuntalain 125 §:ssä säädetyllä tavoin.

Mikäli tilintarkastaja puoltaa vuodelta 2022 antamassaan tilintarkastuskertomuksessa tilinpäätöksen hyväksymistä ja vastuuvapauden myöntämistä, esityksenä tulee olemaan että:

Tarkastuslautakunta saattaa kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi kaupunginhallituksen allekirjoittaman vuoden 2022 tilinpäätöksen sekä tilintarkastajan laatiman tilintarkastuskertomuksen vuodelta 2022
Tarkastuslautakunta esittää kaupunginvaltuustolle, että se hyväksyy vuoden 2022 tilinpäätöksen, ja että se myöntää vastuuvapauden toimielinten jäsenille ja tehtäväalueiden johtaville viranhaltijoille tilikaudelta 1.1.–31.12.2022.

Päätösehdotus

Esittelijä

Juuso Kataja, tarkastuspäällikkö, juuso.kataja@rovaniemi.fi

Päätösehdotus annetaan kokouksessa.

Päätös

Kokouksessa annettu päätösehdotus:

Tarkastuslautakunta merkitsee tiedoksi kaupunginhallituksen allekirjoittaman vuoden 2022 tilinpäätöksen (liite 1) sekä tilintarkastajan 22.5.2023 antaman tilintarkastuskertomuksen (liite 2). Lautakunta toteaa, että laaditussa kertomuksessa on vt. sosiaali- ja terveysjohtajalle sekä hyvinvointilautakunnalle kohdistuva muistutus.

Lautakunta päättää kuntalain 125 §:n mukaisesti hankkia tehdystä muistutuksesta asianomaisten selitykset. Selityksen antamiselle lautakunta varaa aikaa 1.6.2023 saakka. Asianomaisten selitykset toimitetaan myös kaupunginhallitukselle.

Tarkastuslautakunta pyytää asiakokonaisuudesta kaupungin hallinnosta ja taloudesta vastaavan kaupunginhallituksen lausunnon. Lausunnon antamiselle lautakunta varaa aikaa 8.6.2023 saakka.

Saatuaan asianomaisten selitykset sekä kaupunginhallituksen lausunnon tarkastuslautakunta saattaa vuoden 2022 tilinpäätöksen, tilintarkastajan laatiman tilintarkastuskertomuksen vuodelta 2022, tilintarkastuskertomuksessa tehdystä muistutuksesta annetut asianomaisten selitykset sekä kaupunginhallituksen antaman lausunnon kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi.

Tarkastuslautakunta tulee esittämään valtuustolle käsityksensä tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapauden myöntämisestä. Hyväksyessään tilinpäätöksen valtuusto päättää vastuuvapaudesta tilivelvollisille.

Tarkastuslautakunta päättää, että lautakunta kokoontuu päättämään esityksestään tilinpäätösvaltuustolle 12.6.2023.

Tarkastuslautakunta päätti kokouksessa annetun päätösehdotuksen mukaisesti.

Merkittiin pöytäkirjaan, että päävastuullinen tilintarkastaja Tapio Raappana ja tilintarkastaja Miia Löytölä poistuvat kokouksesta tämän asian käsittelyn jälkeen kello 17.05. Lisäksi merkittiin pöytäkirjaan, että varajäsen Tuomas Koskiniemi liittyi kokoukseen tämän pykälän käsittelyn jälkeen kello 17.05.

Kaupunginhallitus, 7.6.2023

Valmistelija

Hanna Haurinen, vs. kaupunginlakimies, hanna.haurinen@rovaniemi.fi

Perustelut

Asia

Tilintarkastaja on 22.5.2023 päivätyssä tilintarkastuskertomuksessaan ilmoittanut antavansa muistutuksen hankintalain vastaisen menettelyn, toimivaltuuksien ylityksen ja sisäiseen valvontaan liittyvien puutteellisuuden vuoksi.

Kyseessä on koronajäljitystyön vuokratyövoiman hankinta, joka on tilintarkastajan mukaan tehty hankintalain vastaisesti kilpailuttamatta hankintaa ja jota tehdessä päätöksen tehnyt vt. sosiaali- ja terveysjohtaja on ylittänyt hallintosäännön 26 §:ssä määritellyn toimivaltansa (vt. sosiaali- ja terveysjohtajan viranhaltijapäätös 18.1.2022 § 6). Lisäksi sopimuksen jatkamiseen liittyvästä päätöksenteosta ei ilmene hankinnan kokonaisarvo. Sopimuksen kokonaiskustannukset kaupungille ovat olleet vuosina 2021–2022 yhteensä 1,9 miljoonaa euroa (alv 0 %).

Näiden epäkohtien johdosta tilintarkastaja ei puolla vastuuvapauden myöntämistä vt. sosiaali- ja terveysjohtajalle ja hyvinvointilautakunnan jäsenille. Tarkastuslautakinta on pyytänyt vt. sosiaali- ja terveysjohtajalta sekä hyvinvointilautakunnalta ja sen jäseniltä selvitykset. Kaupunginhallitus antaa lausumansa näiden selvitysten pohjalta.

Lisäksi tilintarkastaja on kaupunginhallitukselle 22.5.2023 antamassaan tilintarkastuspöytäkirjana esittänyt kaupunginhallituksen toimenpiteitä varten jo mainittujen epäkohtien lisäksi sen, ettei hankintaan liittyvä laskutus ole ollut sisällöltään riittävää, jotta niiden oikeellisuus olisi voitu tarkistaa ja niiden perusteella olisi voitu varmistua siitä, että laskutetut tuntimäärät olisi toteutettu kaupungin tilauksesta ja laskutettu palvelu toteutunut kaupungin eduksi.

Lausunto

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmenevän pääsäännön mukaan kuntien viranomaisten on kilpailutettava hankintansa. Hankintalain 40 §:ssä mainituissa tilanteissa hankintayksiköllä on kuitenkin mahdollisuus poiketa pääsäännöstä ja tehdä suorahankinta.

Hyvinvointilautakunnan ja vt. sosiaali- ja terveysjohtajan selvityksissä kerrotuin tavoin jäljityshankintapäätöksen tekemisen ajankohtana voimassa olivat koronaepidemiasta johtuvat valmiuslain mukaiset poikkeusolot. Terveydenhuollon covid-19 -testauskapasiteetin nostamiselle oli poikkeusoloissa kiireellinen tarve, koska hankinnan kohteena olevat palvelut olivat olennainen osa koronavirusepidemiaan vastaamista maan hallituksen hybridistrategian mukaisesti. Tässä strategiassa koronatestien tarpeet olivat epidemian luonteesta johtuen jatkuvassa muutostilassa ja koronatestausta koskevan hankintatarpeen ennakoiminen on ollut hyvin vaikeaa huomioon ottaen epidemian ja sen vaikutusten muutosten lisäksi keskeisten valtion toimijoiden reaktiot epidemiassa tapahtuviin muutoksiin.

Edellä kerrotusti koronaepidemista johtuen hankinta on ollut perusteltua tehdä ilman kilpailutusta suorahankintana hankintalain 40 §:n 2 momentin 4 kohdan nojalla eli sopimuksen tekeminen on ollut ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä määräaikoja voitu noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi. Näin ollen kaupunginhallitus katsoo,että hankinta ei kilpailutuksen toimittamatta jättämisen osalta ole ollut hankintalain vastainen, vaan suorahankinta on ollut hankinta-ajan koronatilanne huomioon ottaen perusteltu menettely. Kyse on tältä osin vastaavasta tapauksesta kuin markkinaoikeuden ratkaisussa MAO: 102/21 käsitelty Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän COVID-19-analyysien 9,7 milj.€:n suuruinen suorahankinta, jonka markkinaoikeus katsoi olevan hankintalain mukainen.

Nyt kyseessä on asiassa esitetyn selvityksen perusteella ollut sosiaali- ja terveyspalveluhankinta, jonka hankintalain liitteen E mukainen kynnysarvo on 400 000€. Kyseisestä henkilöstönvuokrauksesta tehtiin vuosina 2021-2022 kolme erillistä suorahankintapäätöstä 19.4.2021 § 69, 29.10.2021 §132 ja 18.1.2022 §6, joista viimeisimmän eli 18.1.2022 § 6 tilintarkastaja on nostanut kertomuksessaan esille. Hankintojen kokonaisarvo on tilintarkastuskertomuksen mukaan kahdella ensimmäisellä sopimuskaudella (19.4.2021-18.1.2022, päätökset 19.4.2021 § 69, 29.10.2021 § 132) ollut yhteensä 400 000€. Viimeisen päätöksen (18.1.2022 § 6) jälkeen palveluja on puolestaan hankittu 1,5 milj. €:lla.

Hankintalain 27 §: mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Lähtökohtana voidaan pitää hankintayksikön omaa arviota hankintasopimuksen arvosta. Arvion on oltava asianmukaisesti ja riittävän tarkasti asiaa selvittäen tehty.

Edellä todetusti ennen 18.1.2022 hankintapäätöstä tehtyjen aiempien hankintojen yhteenlaskettu arvo on yhdeksän kuukauden ajanjaksolla ollut 400 000 €:a. Koska hankinnassa oli kyse vastaavasta palvelusta kuin aiemmissa hankinnoissa ja hankintakausi on ollut kuusi kuukautta, voidaan katsoa tilaajalla olleen perustellusti syy arvioida hankinnan ennakoidun arvon jäävän alle 400 000 €:n viimeisellä suorahankintakaudella, joka on siis ollut noin kolme kuukautta lyhyempi ajanjakso, kuin alkuperäinen, kahden ensimmäisen suorahankintapäätöksen mukainen hankintakausi. Edellä kerrotusti hybridistrategian mukaisesti toimittaessa koronatestien tarpeet muuttuivat kuitenkin jatkuvasti epidemian luonteesta johtuen ja koronatestausta koskevan hankintatarpeen ennakoiminen on ollut äärimmäisen vaikeaa. Koska hankinnan ennakoidun arvon on perustellusti voitu arvioida olevan alle kynnysarvon ja hankintojen arvo poikennut arvioista ennalta arvaamattomien terveyskriisistä johtuvien seikkojen takia, ei hankinta arvon poikkeamista voida pitää hankintalain vastaisena.

Tilintarkastajan esiin tuoma seikka siitä, että päätöksestä puuttui tieto hankinnan kokonaisarvosta, ei myöskään tee päätöstä hallintosäännön- tai lainvastaiseksi, sillä hankintalain 123 §:n mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Koska kyseessä on suorahankinta, ei tarjousten vertailua ole suoritettu, mutta päätöksestä kuitenkin selkeästi ilmenee hankittavien palvelujen hinnat.

Hyvinvointilautakunta on selvityksessään tuonut esille, että se on menetellyt hankintojen ja sopimusten valvonnassa kaupungin sisäisen valvonnan ohjeiden mukaisesti ja valvonta on tapahtunut hyväksymällä sosiaali- ja terveyspalveluita (hyvinvointipalveluita) koskevan sisäisen valvonnan ohjeen ja raportit. Viranhaltijapäätöksiin lautakunnalla on otto-oikeus. Lisäksi hyvinvointilautakunta sai kokouksissaan ajankohtaiskatsauksen pandemiatilanteesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä.

Ottaen huomioon, että lautakunta on toiminut valvonnasta annetun ohjeistuksen mukaisesti sekä edellä todetut seikat hankinnan aikaisista poikkeusoloista sekä suorahankinnan aiheellisuudesta, on epäselvää kuinka lautakunnan olisi tullut toimia tilanteessa toisin. Pelkästään lautakunnan otto-oikeuden käyttämättä jättämistä ei kaupunginhallituksen käsityksen mukaan voida pitää sisäisen valvonnan laiminlyöntinä.

Vaikka kaupunginhallitus katsoo, että edellä kerrotusti tarkastuksen kohteena ollut hankinta ei ole ollut hankintalain vastainen, on tarkastuksessa esiin tullut epäkohtia, jotka vaativat toimenpiteitä. Hankintojen ja sopimusten seurannassa on puutteita. Pien- ja suorahankintojen osalta päätöksen perusteluista tulisi selkeästi ilmetä, miksi niitä käytetään. Lisäksi hankinnan seuraamisen kannalta tärkeää on, että näissä hankinnoissa ilmaistaisiin ennakkoarvio hankinnalle sekä mahdollisesti mihin rajaan asti päätös mahdollistaa hankinnan.

Tällä hetkellä kaupungilta puuttuu kattava, arjessa toimiva laskutuksen seurantajärjestelmä ja yhtenäiset käytännöt. Tällä hetkellä järjestelmä ei mahdollista arjessa sujuvaa hankintojen kokonaisarvon seurantaa. Erityisesti tilanteissa, jossa tarkastava henkilö vaihtuu on riski, että tieto ei siirry ja seuranta jää puutteeliseksi. Tämä vaikeuttaa varsinkin suorahankinnoissa ja pienhankinnoissa hankinnan arvon seuraamista. Nyt kyseessä olevassa hankinnassa sen arvon seuraamista on edelleen vaikeuttanut hyvinvointilautakunnan ja vt. sosiaali- ja terveysjohtajan selvityksessä esille tuodut avainhenkilöiden poissaolot ja henkilöstön vaihtuvuus sekä katkokset tiedonkulussa. Koska laskujen tarkastajat ja hyväksyjät vaihtuivat kenellekään muodostunut selvää käsitystä vuoden 2021 aikana tehtyjen hankintojen kokonaissummasta vielä vuoden 2022 alussa. Näistä syistä johtuen hankinnan arvo on kasvanut siten, että viranhaltijan toimivalta on ylittynyt hankintakauden aikana.

Tilintarkastaja ei ole tarkastuksessaan huomioinut tapahtumahetkellä vallinneita poikkeusoloja ja käsitellyt hankintaa kuin se olisi tehty normaalioloissa. Kaupunginhallituksen käsityksen mukaan koronaepidemiasta johtuvilla poikkeusoloilla on ollut ratkaiseva merkitys asiassa. Nyt kyseessä olevan hankinnan tarkastelu on paljastanut puutteita myös kaupungin poikkeus- ja häiriötilanteiden johtamisessa, toimivallan määrittelyssä sekä hankintojen tekemisessä. Näin ollen kaupungin tulisi tarkentaa ja täsmentää määräyksiä ja ohjeita poikkeusolojen ja häiriötilanteiden varalle.

Päätösehdotus

Esittelijä

Ulla-Kirsikka Vainio, kaupunginjohtaja, ulla-kirsikka.vainio@rovaniemi.fi

Kaupunginhallituksen lausunto tarkastuslautakunnalle tilintarkastajan muistutuksen johdosta hyväksytään. Kaupunginhallitus merkitsee tilintarkastuspöytäkirjan 22.5.2023 tiedoksi.

Päätös

Päivi Alanne-Kunnari poistui kokouksesta asian käsittelyn ja päätöksenteon ajaksi esteellisenä (HallintoL 28.1 §, kohta 1, hyvinvointilautakunnan jäsen).

Kaupunginlakimies Hanna Haurien esitteli asiaa kaupunginhallitukselle.

Heikki Autto liittyi kokoukseen kello 8.08 etäyhteydellä.

Kaupunginjohtaja teki kokouksessa muutetun päätösehdotuksen:

Lausunnon toiseksi viimeisen kappaleen jälkeen lisätään:

"Kaupunginhallitus ja kaupunginjohtaja ovat ryhtyneet toimenpiteisiin esille tulleiden puutteiden johdosta. Valmistelussa on uusi hankintaohjelma, jonka on tarkoitus valmistua syyskuuhun 2023 mennessä ja joka tulee kaupunginhallituksen päätettäväksi. Samoin kaupungissa valmistellaan häiriötilanteiden käsikirjaa mahdollisten uusien tilanteiden varalle ja häiriötilanteiden johtamisen tueksi."

Timo Tolonen teki kokouksessa kaupunginjohtajan muutetusta päätösehdotuksesta poikkeavan päätösehdotuksen Jani Ylipahkalan kannattamana, että kaupunginhallitus lausuu seuraavaa:

"Kaupunginhallitus hyväksyy tilintarkastajan 22.5.2023 laatiman tilintarkastuskertomuksen 2022 sekä tilintarkastuspöytäkirjan seuraavalla poikkeuksella: Tilintarkastuskertomuksesta poiketen kaupunginhallitus puoltaa vastuuvapauden myöntämistä myös hyvinvointilautakunnalle."

Koska oltiin tehty kaupunginjohtajan päätösehdotuksesta poikkeava kannatettu esitys jota ei voida hyväksyä yksimielisesti, puheenjohtaja totesi, että on suoritettava äänestys.

Kaupunginhallitus hyväksyi puheenjohtajan esityksen, jonka mukaan asiassa suoritetaan äänestys, jossa ne, jotka ovat kaupunginjohtajan muutetun päätösehdotuksen kannalla vastaavat JAA, ja ne jotka ovat Timo Tolosen esityksen kannalla vastaavat EI.

Suoritetussa äänestyksessä annettiin 8 JAA -ääntä ja 2 EI -ääntä, 1 oli poissa. Puheenjohtaja totesi, että kaupunginjohtajan muutettu päätösesitys on tullut kaupunginhallituksen päätökseksi.

Pöytäkirja tarkastettiin tämän asian osalta kokouksessa.

Esteellisyys

Päivi Alanne-Kunnari

Äänestystulokset

JAA kaupunginjohtajan muutettu pohjaesitys EI Tolosen esitys

Kyllä 8 kpl 80%
Susanna Junttila, Reijo Jylhä, Riku Tapio, Henri Ramberg, Päivi Alaoja, Terhi Heikkilä, Miikka Keränen, Eemeli Kajula
Ei 2 kpl 20%
Timo Tolonen, Jani Ylipahkala

Valmistelija

Juuso Kataja, tarkastuspäällikkö, juuso.kataja@rovaniemi.fi

Perustelut

Tilintarkastaja esitti vuoden 2022 tilintarkastuskertomuksessaan muistutuksen liittyen koronajäljitystyön vuokratyövoiman hankintaan. Sisäiseen valvontaan, toimivaltuuksiin ja hankintoihin kohdistuvan muistutuksen vuoksi tilintarkastaja ei puoltanut vastuuvapauden myöntämistä vt. sosiaali- ja terveysjohtajalle eikä hyvinvointilautakunnalle. Muille tilivelvollisille tilintarkastaja esitti vastuuvapauden myöntämistä ja tilinpäätöksen hyväksymistä tilikaudelta 2022.

Kuntalain 125 §:n mukaisesti tarkastuslautakunta on pyytänyt sekä saanut selityksen muistutuksesta vt. sosiaali- ja terveysjohtajalta sekä hyvinvointilautakunnalta. Lisäksi kaupunginhallitus on antanut asiakokonaisuudesta lausuntonsa.

Tarkastuslautakunnan tulee antaa valtuustolle päätösesitys tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapaudesta. Jos valtuusto hyväksyy tilinpäätöksen sekä myöntää tilivelvollisille vastuuvapauden, tulee asia loppuun käsitellyksi. Sen jälkeen ei esimerkiksi siviilioikeudellisten vahingonkorvausvaatimusten esittäminen ole enää mahdollista. Tietyin erityisin ja painavin perustein rikosprosessuaaliset toimet voivat vastuuvapaudesta huolimatta olla mahdollisia.

Mikäli valtuusto ei myönnä vastuuvapautta, on valtuuston päätettävä toimenpiteistä, joita vastuuvapauden epäämisestä aiheutuu. Toimenpiteinä voivat tällöin olla lähinnä vahingonkorvausvaade, rikosilmoitus tai asian jatkoselvittäminen. Vaikka lainsäätäjä ei ole asiasta lausunut, jatkotoimista valtuuston on päätettävä kohtuullisessa ajassa.

Tilintarkastajan muistutus

Tilintarkastaja kirjoittaa tilintarkastuskertomuksessa seuraavaa: "[...] vt. sosiaali- ja terveysjohtaja on ylittänyt hallintosäännön 26 §:ssä määritellyn toimivaltansa päättäessään sopimuksen jatkamisesta koronajäljitystyön vuokratyövoiman hankinnassa (vt. sosiaali- ja terveysjohtajan viranhaltijapäätös 18.1.2022 § 6). Sopimuksen jatkaminen on tehty kilpailuttamatta. Sopimuksen jatkamisen jälkeen kaupungille kertyi hankinnasta kustannuksia 1,5 miljoonaa euroa (alv 0 %). Sopimuksen jatkamiseen liittyvästä päätöksenteosta ei ilmene hankinnan kokonaisarvo. Sopimuksen kokonaiskustannukset kaupungille ovat olleet vuosina 2021–2022 yhteensä 1,9 miljoonaa euroa (alv 0 %).

[...]

Sisäiseen valvontaan, toimivaltuuksiin ja hankintoihin kohdistuvien muistutusten vuoksi emme puolla vastuuvapauden myöntämistä vt. sosiaali- ja terveysjohtajalle emmekä hyvinvointilautakunnalle. Esitämme vastuuvapauden myöntämistä muille tilivelvollisille tarkastamaltamme tilikaudelta."

Asianosaisten selitykset

Tarkastuslautakunta pyysi kuntalain mukaisesti tilintarkastuskertomuksen muistutuksen johdosta selitykset vt. sosiaali- ja terveysjohtajalta sekä hyvinvointilautakunnalta. Tarkastuslautakunta sai selitykset määräaikaan mennessä ja ne ovat tämän päätösasian liitteenä (liitteet 3 ja 4).

Selitykset luovat kuvan poikkeuksellisesta tilanteesta, jonka Covid-19 pandemia aiheutti hyvinvointilautakunnan alaisiin sosiaali- ja terveyspalveluihin. Pandemiatilanne pitkittyessään aiheutti henkilöstön uupumista ja irtisanoutumisia.

Koronapandemiasta johtuvat valmiuslain mukaiset poikkeusolot esitettiin perusteena hankintapäätökselle. Koronatautitilanteen heikkeneminen vuosien 2021 ja 2022 vaihteessa aiheutti kasvaneen palvelutarpeen kysynnän, jonka vuoksi vt. sosiaali- ja terveysjohtaja selityksensä mukaan päätti jatkaa koronajäljityspalveluiden ostoa Excarsio Oy:ltä vuoden 2022 alussa. Selityksen mukaan hankinnan kokonaisarvoa ei voitu arvioida muuttuvasta tilanteesta johtuen. Hankintapäätöksessä olisi vt. sosiaali- ja terveysjohtajan selityksen mukaan tullut avata suorahankinnan perusteet.

Hyvinvointilautakunnan selityksen mukaan lautakunnan hankintapäätöksen valvonta tapahtui lautakunnan otto-oikeuden kautta. Lautakunta käsitteli muistutuksen kohteena olevaa viranhaltijapäätöstä kokouksessaan 16.02.2022 § 25. Lautakunnan selityksen mukaan hankintapäätökseltä ei käynyt selville hankinnan kustannusten kokonaismäärä. Koronatilanteen kehittymistä käytiin läpi lautakunnan kokouksissa ajankohtaisten asioiden osalta koko pandemian ajan. Selityksen mukaan sisäinen valvonta on järjestetty kaupungin sisäisen valvonnan ohjeiden mukaisesti.

Pandemiatilanteen pitkittymisen aiheuttama henkilöstön uupuminen ja irtisanoutumiset aiheuttivat selitysten mukaan osaltaan sen, että sopimuksen toteutumista ja hankinnan kokonaiskustannuksia ei onnistuttu seuraamaan. Hyvinvointilautakunnan selityksessä suorahankinnan tekoa perustellaan viittaamalla markkinaoikeuden päätökseen (MAO: 102/21) HUS:n suorahankinnasta koronapandemiaan liittyen.

Kaupunginhallituksen lausunto

Asianosaisten selitysten lisäksi tarkastuslautakunnan pitää kuntalain nojalla pyytää tilintarkastuskertomuksen muistutuksesta myös kaupungin hallinnon ja talouden johtamisesta vastaavan kaupunginhallituksen lausunto. Kaupunginhallitus antoi lausuntonsa kokouksessaan 07.06.2022 § 198. Lausunto kokonaisuudessaan on tämän päätösasian liitteenä (liite 5).

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan hankinnassa on ollut asianosaisten selitysten perusteella kyse sosiaali- ja terveyspalveluhankinnasta, jolloin hankintalain mukainen kynnysarvo palveluhankinnalle on ollut 400 000 €. Hankinnan arvon määrittelyn osalta kaupunginhallitus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy arvioida hankinnan ennakoidun arvon jäävän alle 400 000 €:n viimeisellä suorahankintakaudella.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan hankinta on ollut perusteltua tehdä ilman kilpailutusta suorahankintana hankintalain 40.2 §:n 4 kohdan nojalla (äärimmäinen kiire). Kaupunginhallitus näin ollen katsoo, että hankinta ei kilpailutuksen toimittamatta jättämisen osalta ole ollut hankintalain vastainen, vaan suorahankinta on ollut hankinta-ajan koronatilanne huomioon ottaen perusteltu menettely.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kokonaisarvon puuttuminen ei tee hankintapäätöksestä hallintosäännön- tai lainvastaista, koska kyseessä on suorahankinta. Näin ollen tarjousten vertailua ei ole suoritettu ja päätöksestä ilmenee hankittavien palveluiden hinnat.

Kaupunginhallitus ei lausuntonsa mukaan pidä tilintarkastajan muistutuksen kohteena ollutta hankintaa hankintalain vastaisena. Hallitus kuitenkin tunnustaa hankintaan liittyvät epäkohdat. Hankinnan seuraamisen kannalta hankinnan ennakoitu arvo tulisi määrittää. Kaupunginhallituksen lausunnossa todetaan myös laskujen seurantajärjestelmän ja yhteisten käytäntöjen puute. Näin ollen hankintojen kokonaisarvon seuranta ei onnistu. Näistä syistä johtuen koronajäljityspalvelun hankinnan arvo on kasvanut hankintakauden aikana niin, että viranhaltijan toimivalta hankinnassa on ylittynyt. Kaupunginhallitus kuvaa myös toimet, joihin se on ryhtynyt tilintarkastajan esille nostamien puutteiden johdosta.

Kaupunginvaltuusto päättää tilinpäätöksen hyväksymisestä ja vastuuvapauden myöntämisestä

Hankintalaissa esitetyt kynnysarvot määrittävät sen, tuleeko lakia noudattaa ko. hankinnassa. Toisin kuin kaupunginhallituksen lausunnossa, tilintarkastajan näkemyksen mukaan kyse on ollut ns. normaalista palveluhankinnasta, jolloin kansallinen kynnysarvo hankinnalle on 60 000 €. Tilintarkastajan näkemyksen mukaan hankinnassa on kyse ollut palveluhankinnasta, koska hankintasopimuksella puhutaan vuokratyövoiman hankinnasta eikä siinä eritellä sosiaali- ja terveydenhuollollisia osaamisvaatimuksia työntekijöille.

Pääsääntönä hankintalaissa on se, että kaikki julkiset hankinnat tulee kilpailuttaa. Suorahankinta on tämän pääsäännön poikkeus. Suorahankinnassa hankintayksikkö neuvottelee valitsemiensa toimittajien kanssa sopimuksen ehdoista julkaisematta etukäteen hankintailmoitusta (hankintalaki § 40). Julkisten hankintojen neuvontayksikön ohjeistuksen mukaan syy suorahankinnan käyttämiseen on todettava aina ennalta. Syy on perusteltava hankintapäätöksessä tai siihen liittyvässä muussa asiakirjassa.

Hankintapäätöksen osalta on todettava, että siinä suorahankinnan käyttämistä ei mainita lainkaan. Syitä suorahankinnan käyttämiselle ei ole perusteltu hankintapäätöksellä tai siihen liittyvissä muissa asiakirjoissa (hankintasopimus). Suorahankinnan perustelut on esitetty nyt jälkikäteen tilivelvollisten selitysten ja kaupunginhallituksen lausunnon kautta.

Niin hyvinvointilautakunnan selityksessä kuin kaupunginhallituksen lausunnossa on viitattu markkinaoikeuden päätökseen (MAO: 102/21) suorahankinnan perustelussa. On huomioitava, että HUS:n hankintapäätöksellä (HUS:n hallitus 21.09.2020 § 115) syy suorahankinnan käyttämiseen on todettu ennalta. Hankintapäätöksellä on myös arvioitu hankinnan ennakoitu arvo.

Sen sijaan muistutuksen kohteena olevalla hankintapäätöksellä on viitattu aiempiin hankintapäätöksiin hankkia koronajäljityspalvelua Excarsio Oy:ltä. Kyseisillä hankintapäätöksillä suorahankinnan syytä ei ole perusteltu ja hankintojen muutoksenhakuohjeessa on todettu, että tehdyt hankinnat ovat pienhankintoja eli kansallisen kynnysarvon alittavia hankintoja. Viimeistään 18.1.2022 § 6 hankintapäätöstä tehdessä hankinnan kokonaisarvo on ollut varmuudella ylittämässä jopa sosiaali- ja terveyspalveluhankintojen kynnysarvon.

Lisäksi tilintarkastaja on 22.5.2023 kaupunginhallitukselle antamassaan tilintarkastuspöytäkirjassa todennut, että tilintarkastuskertomussa mainittujen epäkohtien lisäksi sen: “ettei hankintaan liittyvä laskutus ei ole ollut sisällöltään riittävää, jotta niiden oikeellisuus olisi voitu tarkistaa ja niiden perusteella olisi voitu varmistua siitä, että laskutetut tuntimäärät olisi toteutettu kaupungin tilauksesta ja laskutettu palvelu toteutunut kaupungin eduksi.”

On kiistatonta, että koronapandemian aiheuttamat poikkeusolot ovat vaikuttaneet hankintakokonaisuuteen niin tilanteen poikkeuksellisuuden kuin toimialan henkilöstön kuormituksen osalta. Poikkeusolot olisi kuitenkin tullut esittää suorahankinnan perusteluina hankintapäätöstä tehdessä.

Hyvinvointilautakunta ei käyttänyt otto-oikeutta puutteelliseen hankintapäätökseen. Lisäksi sopimuksen valvonta esimerkiksi laskutuksen sisältövaatimusten ja hankinnan kokonaiskustannusten seurannan osalta tulee ymmärtää osana koko hankintaprosessia. Lautakunta vastaa hallintosäännön mukaan mm. toimialansa palvelujen järjestämisestä.

Yhteenvetona tarkastuslautakunta toteaa, että kaupunginhallituksen lausunto on ristiriidassa tilintarkastajan havaintojen kanssa hankintalain tulkintojen osalta. Viranhaltijavalmistelun näkemys on, että vastuuvapautta ei tule nyt myöntää tilintarkastuskertomuksen muistutuksessa esitetyille tilivelvollisille ennen kuin on varmistuttu siitä, etteivät hankintamenettelyssä havaitut puutteet aiheuta kaupungille kustannuksia.

Tarkastuslautakunta kuulee asiassa tilintarkastajaa. Tilintarkastajan 22.5.2023 kaupunginhallitukselle antama tilintarkastuspöytäkirja on lisäksi tämän asian liitteenä 6.

Lisäys perustelutekstiin 12.6.2023: Toimivallasta julkisissa hankinnoissa määrätään kaupunginvaltuuston hyväksymän hallintosäännön luvussa 5. Hallintosäännön 48 §:n mukaan toimielin päättää erillishankinnoista, joiden kokonaisarvo on yli 500 000 euroa. Alle 500 000 euron erillishankinnasta päättää kaupunginjohtaja, toimialajohtaja tai määräämänsä. Hallintosäännön nojalla sivistys- ja hyvinvointipalvelujen toimialajohtaja on 27.4.2021 viranhaltijapäätöksellä delegoinut mm. terveydenhuollon erillishankintojen päätösvallan alle 500 000 euron hankinnoissa sosiaali- ja terveysjohtajalle. Tilintarkastajan muistutuksen kohteena olevan hankinnan osalta vt. sosiaali- ja terveysjohtaja on ylittänyt hallintosäännössä määrätyn toimivaltansa.

Päätösehdotus

Esittelijä

Juuso Kataja, tarkastuspäällikkö, juuso.kataja@rovaniemi.fi

Tarkastuslautakunta saattaa kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi kaupunginhallituksen allekirjoittaman vuoden 2022 tilinpäätöksen (liite 1) sekä tilintarkastajan laatiman vuoteen 2022 kohdistuvan tilintarkastuskertomuksen (liite 2).

Tarkastuslautakunta saattaa kaupunginvaltuuston käsiteltäväksi myös vt. sosiaali- ja terveysjohtajan ja hyvinvointilautakunnan antamat tilintarkastuskertomuksen muistutukseen liittyvät selitykset (liitteet 3 ja 4) sekä asiasta kaupunginhallituksen antaman lausunnon (liite 5).

Tarkastuslautakunta esittää kaupunginvaltuustolle,

että valtuusto hyväksyy vuoden 2022 tilinpäätöksen, ja että
valtuusto myöntää vastuuvapauden toimielinten jäsenille ja tehtäväalueiden johtaville viranhaltijoille tilikaudelta 1.1.–31.12.2022 lukuun ottamatta vt. sosiaali- ja terveysjohtajaa sekä hyvinvointilautakuntaa.

Vastuuvapauden myöntäminen saatetaan uudestaan valtuuston käsittelyyn viimeistään vuoden 2023 tilinpäätöksen käsittelyn yhteydessä, mikäli valtuusto ei myönnä kaikille tilivelvollisille vastuuvapautta.

Merkitään pöytäkirjaan, että vastuullinen tilintarkastaja JHT, KHT Tapio Raappana osallistuu kaupunginvaltuuston kokoukseen ja antaa valtuustolle selvityksen tilintarkastuskertomuksesta.

Päätös

Merkittiin pöytäkirjaan, että:
- varajäsen Tuomas Koskiniemi poistui kokouksesta esteellisenä tämän asian käsittelyn ja päätöksenteon ajaksi (hallintolaki § 28.1 kohta 1) kello 16.17 - 17.18.
- kuultavaksi kutsutut päävastuullinen tilintarkastaja Tapio Raappana ja tilintarkastaja Miia Löytölä osallistuivat kokoukseen etäyhteyden välityksellä tämän asian käsittelyn ajaksi kello 16.18 - 17.17.
- varapuheenjohtaja Markus Lohi liittyi kokoukseen etäyhteyden välityksellä tämän asian käsittelyn aikana kello 16:21 ja poistui kello 16.51. Lohi liittyi kokoukseen etäyhteydellä uudestaan kello 16.59.

Tarkastuslautakunta päätti päätösehdotuksen mukaisesti.

Tarkastuslautakunta piti tauon tämän asian käsittelyn jälkeen kello 17.18 - 17.30.