Perustelut
Valvontakohde
Rakennusvalvonnan asiatunnuksella 698-2023-3 selvittämä valvonta-asia koskee kiinteistöllä 698-409-169-179 sijaitsevia rivitaloja, jotka sijaitsevat asemakaavassa rivitalojen ja muiden kytkettyjen asuinrakennusten korttelialueella (AR). Rakennukset ovat rakennusluvan mukaan käyttötarkoitukseltaan rivitaloja. Rivitalon 102631110Y viisi huoneistoa (A-E) ja rivitalon 1026311110 neljä huoneistoa (F-I) ovat kaikki käyttötarkoitukseltaan asuinhuoneistoja.
Asianosaiset
Rakennuksen omistaja, Asunto Oy Metsäpolku 1-3
Huoneistojen osakkeiden omistaja, Lapin Rakennusmesta Oy
Vireilletulo
Valvonta-asia on tullut vireille 3.10.2023, kun rakennusvalvonnalle on toimitettu sähköisesti tieto asuintilojen majoituskäytöstä.
Asian selvittely
Asiassa on lähetetty selvityspyyntö 16.1.2024 asunto-osakeyhtiölle ja 2.12.2024 huoneistojen osakkaalle, joissa asianosaisia on ohjeistettu majoitustoiminnan luvanvaraisuudesta sekä luvanvaraisuuden arvioinnista ja kehotettu lopettamaan luvaton majoitustoiminta.
Asunto-osakeyhtiön edustaja on vastannut selvityspyyntöihin kertomalla, että kohteet ovat lyhytvuokrauskäytössä. Toimitettu selvitys on päätösehdotuksen oheismateriaalina.
Rakennusvalvonnan selvityksen mukaan huoneistoja A-I luovutetaan toistuvasti toisten käyttöön kalustettuna tilapäistä majoittumista varten. Huoneistoissa ei ole väestötietojärjestelmän mukaan asukkaita. Niitä vuokrataan kalustettuna varaus- ja peruutusehdoin tilapäistä majoitusta tarvitseville asiakkaille verkkoalustojen välityksellä, kuten Booking.com, sekä markkinoidaan kohteen omien verkkosivujen kautta lomailijoiden ja matkustajien majoituskäyttöön. Kuvakaappaukset kohteen markkinoinnista ovat päätösehdotuksen oheismateriaalina. Myös Lapin pelastuslaitos on ilmoittanut rakennusvalvonnalle, että 18.6.2024 suoritetun palotarkastuksen aikana on havaittu, että kohteessa harjoitetaan ammattimaista majoitustoimintaa.
Asian oikeudellinen arviointi
Kysymys siitä, ovatko asuinhuoneistot rakennusluvan mukaisessa käytössä, ratkaistaan maankäyttö- ja rakennuslain eli nykyisen alueidenkäyttölain, rakentamislain ja niiden nojalla annettujen asetusten ja määräysten nojalla. Koska valvonta-asia on tullut vireille ennen 1.1.2025, sovelletaan siihen sen vireilletuloaikana voimassaolleita säännöksiä (RakL 194 §).
Maankäyttö- ja rakennuslain 125 § momentin 5 mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Luvanvaraisuutta harkittaessa otetaan huomioon käyttötarkoituksen muutoksen vaikutus kaavan toteuttamiseen ja muuhun maankäyttöön sekä rakennukselta vaadittaviin ominaisuuksiin. Lupaa edellyttävänä käyttötarkoituksen muutoksena pidetään muun ohella loma-asunnon käytön muuttamista pysyvään asumiseen. Tässä päätöksessä yksilöidyt asuinhuoneistot on otettu ympäristöministeriön asetuksen asuin-, majoitus- ja työtiloista 2 §:n mukaisen majoitustilan määritelmän mukaiseen käyttöön, jonka lisäksi huoneistojen tosiasiallinen käyttö ei muun muassa käyttäjäkunnan tiheän vaihtuvuuden vuoksi vastaa konkreettisilta vaikutuksiltaan tavanomaista asumista. Kyseisen asuinrakennuksen ja asuinhuoneistojen käyttötarkoitusta on muutettu olennaisesti sille rakennusluvassa osoitetusta käyttötarkoituksesta, eikä käyttötarkoituksen olennaiselle muutokselle ole myönnetty rakennus- tai rakentamislupaa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 58 § mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus) eikä asemakaava-alueelle ei saa sijoittaa toimintoja, jotka aiheuttavat haittaa kaavassa osoitetulle muiden alueiden käytölle. Asemakaava- alueelle ei saa myöskään sijoittaa toimintoja, jotka ovat haitallisten tai häiriöitä aiheuttavien ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista koskevien asemakaavamääräysten vastaisia. Kyseinen rakennus sijaitsee rivitalojen ja muiden kytkettyjen asuinrakennusten korttelialueella (AR). Kyseiselle kaava-alueelle ei voida sijoittaa majoitustoimintaa palvelevia rakennuksia ilman poikkeamista tai kaavamuutosta.
Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n mukaan jonkun ryhtyessä toimiin kyseisen lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyödessä laimin niihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla.
Kehottaminen
Asianosaisia on kehotettu lopettamaan asemakaavan ja rakennusluvan vastainen majoitustoiminta 4.4.2025 mennessä. Asunto-osakeyhtiön sekä osakasyrityksen edustaja on vastannut kehotuksiin ilmoittamalla, että kohteiden Booking.com-ilmoitus suljetaan 4.4.2025 mennessä eikä kohteita ole markkinoitu muualla. Vastaus on päätöksen oheismateriaalina.
Asemakaavan ja rakennusluvan vastaista majoitustoimintaa ei ole lopetettu ja huoneistot ovat yhä yleisön varattavissa majoituskäyttöön.
Kohteeseen on haettu poikkeamaa, joka mahdollistaisi asumisen lisäksi rakennusten majoituskäytön alueella. Poikkeamista ei ole myönnetty. Poikkeamispäätös on muutoksenhaussa, eikä päätös ole vielä lainvoimainen. Kohteen kaava-alueelle on sittemmin myös haettu kaavamuutosta. Kaavamuutoshakemukseen ei ole annettu vielä ratkaisua. Tehdyt hakemukset huomioidaan velvoitteen asettamisen tarkoituksenmukaisuuden arvioinnissa. Kohteeseen ei kuitenkaan ole vireillä sellaista lupahakemusta, johon annetun ratkaisun olisi mahdollista oikaista lainvastaisen tila, eli tässä tapauksessa rakentamislupahakemusta.
Asettamisvaiheen kuuleminen
Asianosaisille on 27.6.2025 lähetetyllä kirjeellä varattu hallintolain 34 § mukainen tilaisuus tulla kuulluksi ja antaa asiassa selvitystä ennen asian ratkaisemista.
Asianosaiset ovat antaneet yhteisen vastineen 29.7.2025. Vastauksessa on vaadittu ensisijaisesti, että uhkasakkoa ei aseteta ja toissijaisesti, että velvoitteen asettamista ja/tai velvoitteen tehostamiseksi asetettavaa uhkasakkoa koskevaa päätöstä ei anneta ennen, kuin kiinteistöä 698-409-169-179 koskevassa poikkeamisasiassa on annettu lainvoimainen päätös. Asianosaisten vastine on päätösehdotuksen oheismateriaalina.
Vaatimuksia on perusteltu asianosaisten käsityksillä siitä, että majoituskäytössä olevien huoneistojen rakenteet täyttävät majoitustilojen vaatimukset, että kohteeseen haettu poikkeaminen on ratkaistu asianosaisten käsityksen mukaan virheellisesti, sekä sillä, että vastaavaa toimintaa ei ole velvoitettu aiemmin lopetettavaksi. Lisäksi vastineessa katsotaan, että uhkasakon perusteet ovat kuulemiskirjeessä ilmoitettu toiseksi, kuin millä perusteella Rovaniemen kaupunki on aiemmin asiaa käsitellyt.
Rakennuksen teknisten edellytysten täyttyminen arvioidaan lähtökohtaisesti asiassa edellytetyn rakentamislupahakemuksen käsittelyn yhteydessä. Koska kohteelle ei ole haettu rakennus- tai rakentamislupaa majoituskäyttöön, ei luvan myöntämisen edellytyksiä ole saatettu toimivaltaisen lupaviranomaisen selvitettäväksi.
Vastineessa on vedottu velvoitteen asettamisesta siihen, että asetettava velvoite asianosaisten mukaan estäisi täysin laillisen elinkeinotoiminnan ilman laillista perustetta, sillä Rovaniemen kaupunki on sallinut harjoitetun kaltaisen majoitustoiminnan harjoittamisen reilusti yli kymmenen vuoden ajan ilman, että se on katsonut majoitustoiminnan harjoittamiselle olevan mitään laillista estettä. Asianosaisten vastineessa vedotaan siihen, että koska majoitustoimintaa on ehditty avoimesti ja toimintaa piilottelematta harjoittaa asumiseen luvitetuissa tiloissa pitkään ilman valvontaviranomaisen puuttumista asiantilaan, olisi käsittämätöntä puuttua toimintaan nyt.
Majoitustoiminta on laillinen elinkeinotoiminta, kun sitä harjoitetaan lain sallimissa puitteissa. Rakennusten käyttöönotto niille rakennusluvassa osoitetusta käyttötarkoituksesta olennaisesti erilaiseen käyttöön edellyttää aina rakennus- tai rakentamisluvan. Laissa säännelty tyyppitapaus on loma-asunnon käyttöönotto ympärivuotiseen asumiseen, tai päinvastoin. Asuintilojen käyttöönotto majoitustoimintaan, joka poikkeaa ominaisuuksiltaan ympärivuotisesta asumisesta jopa loma-asumista selvemmin, ei ole poikkeus kyseiseen lupaedellytykseen.
Rakennus- ja rakentamisluvan hakemisen laiminlyönti on sen tahon vastuulla, jolle lainsäädäntö asettaa velvollisuuden hakea asianmukainen lupa ennen toimia, jotka sitä edellyttävät. Valvontaviranomainen ei velvoita hakemaan toiminnan edellyttämiä lupia, vaan asianosaisia on ohjeistettu asiassa edellytetyistä luvista. Yleistä etua valvoessaan rakennusvalvontaviranomainen voi velvoittaa lopettamaan tai korjaamaan toiminnan, johon on luvatta ryhdytty.
Hallintopakkokeinomenettelyyn ryhdytään vain, jos katsotaan, että kyseinen prosessi on tarpeen lainvastaisen asiantilan oikaisemiseksi ja viranomaisen valvoma yleinen etu sitä edellyttää. Se, että rakennusvalvontaviranomainen ei ole asianosaisten tietoon tulleissa tapauksissa asettanut velvoitetta tai uhkasakkoa, ei ole peruste sille, ettei lainvastainen asiantila olisi velvoitettavissa korjattavaksi myöhempänä ajankohtana. Asunto-osakeyhtiö Metsäpolku 1-3:a on ohjeistettu selvityspyynnön yhteydessä 16.1.2024 alkaen siitä, että asuintilojen käyttö majoitustoimintaan edellyttää käyttötarkoituksen muutoksena uuden luvan hakemista. Asianosaisilla on ollut merkittävän pitkä aika palauttaa rakennukset rakennusluvan mukaiseen käyttöön.
Vastineessa on myös katsottu, että uhkasakon perusteet ovat kuulemiskirjeessä ilmoitettu toiseksi, kuin millä perusteella Rovaniemen kaupunki on aiemmin asiaa käsitellyt, ja että aikaisemmin asiaa olisi käsitelty vain kaavoituksen vastaisen toiminnan harjoittamisena, kun taas kuulemiskirjeessä on ilmoitettu olevan rakentamisluvan vastainen toiminta.
As Oy Metsäpolku 1-3:a on 16.1.2024 lähetetyssä selvityspyynnössä kehotettu lopettamaan majoitustoiminta asemakaavan sekä rakennuksen käyttötarkoituksen vastaisena. Lapin Rakennusmesta Oy:lle 2.12.2024 lähetetyssä selvityspyynnössä on kehotettu lopettamaan majoitustoiminnan harjoittaminen asemakaavan sekä rakennusluvan vastaisena. Sekä asunto-osakeyhtiölle että osakkaalle 28.1.2025 lähetetyissä kehotuksissa on kehotettu lopettamaan rakennusluvan ja asemakaavan vastainen toiminta. Ennen velvoitteen ja uhkasakon asettamista asianosaiselle on varattu mahdollisuus antaa asiassa selvitystä sekä lausua näkemyksensä kirjein, joissa yksilöidään, että asiassa on kyse asuintilojen majoituskäytöstä sekä myönnettyjen rakennuslupien että asemakaavan vastaisesti. Asiassa ei ole noussut esiin sellaista erehdyksen vaaraa asian luonteesta, että asianosaisilla ei olisi ollut mahdollisuutta noudattaa viranomaisen antamaa kehotusta tai lausua käsitystään asiasta.
Vastineessa vedotaan laajalti kohteeseen haettuun poikkeamiseen, joka myönnettynä mahdollistaisi majoitustoiminnan. Poikkeamispäätös on valitusasiana vireillä hallinto-oikeudessa. Rakennusvalvontaviranomainen ole asiassa toimivaltainen arvioimaan poikkeamispäätöstä tai sen oikeellisuutta.
Velvoitepäätöstä ei pääsääntöisesti ole mahdollista tehdä, jos asianosainen on pannut vireille virheen poistamista tarkoittavan lupahakemuksen. Jos kuitenkin virheen poistaminen edellyttää poikkeamispäätöstä, on oikeuskäytännössä tulkittu, ettei poikkeamishakemuksen vireillä olo ole velvoitepäätöksen tekemisen esteenä (KHO 1990 A 75). Poikkeamishakemukseen rinnastuu myös asemakaavan muutosta tarkoittava hakemus (KHO 5.6.2002 taltio 1394). Asiassa ei ole vireillä lupahakemusta, joka korjaisi lainvastaisen tilanteen, eli rakentamislupahakemusta.
Päävelvoite
Ympäristölautakunta velvoittaa maankäyttö- ja rakennuslain 182 § (rakentamislaki 147 § ja alueidenkäyttölaki 176 a §) nojalla rakennuksen omistajana Asunto Oy Metsäpolku 1-3:n asuinhuoneistojen A-I osalta tällä päätöksellä asetettavan sakon uhalla ryhtymään toimenpiteisiin asuinhuoneistojen käytön lopettamiseksi majoitustiloina määräpäivään mennessä.
Lisäksi ympäristölautakunta velvoittaa asuinhuoneistojen hallintaan oikeuttavien osakkeiden omistajana Lapin Rakennusmesta Oy:n nyt asetettavan sakon uhalla lopettamaan osakeomistuksensa perusteella hallitsemiensa asuinhuoneistojen A-I käytön majoitustilana määräpäivään mennessä.
Määräpäivä
Majoitustoiminta on lopetettava kolmen kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksisaannista.
Uhkasakko
Asunto Oy Metsäpolku 1-3:lle asetetaan velvoitteen tehosteeksi juokseva uhkasakko, jonka peruserä on 10 000 euroa ja lisäerä 5 000 euroa jokaisen yhden kuukauden ajanjaksolta, jolloin kyseistä velvoitetta ei ole noudatettu.
Lapin Rakennusmesta Oy:lle asetetaan velvoitteen tehosteeksi juokseva uhkasakko, jonka peruserä on 10 000 euroa. Peruserän lisäksi asetetaan lisäerä 5 000 euroa jokaiselta yhden kuukauden ajanjaksolta, jolloin kyseistä velvoitetta ei ole noudatettu.
Uhkasakkolain 7 § mukaan velvoite ja uhka voidaan kohdistaa sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus puuttua tilanteeseen. Toiminnanharjoittajalla ja huoneistojen osakkaalla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus puuttua toimintaan päättämällä tilojen tarjoaminen majoituskäyttöön. Asunto-osakeyhtiöllä on mahdollisuus puuttua luvanvastaiseen tilanteeseen asunto-osakeyhtiölain perusteella.
Prosessin kulku
Jos päävelvoitetta ei ole noudatettu määräpäivään mennessä, eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä, ympäristölautakunta voi tuomita asetetun uhkasakon maksettavaksi (UhkasakkoL 10 §). Asianosaisia kuullaan uudelleen ennen uhkasakon tuomitsemista. (UhkasakkoL 22 §).
Ilmoitusvelvollisuus omistajanvaihdoksessa
Jos kiinteistö 698-409-169-179, sillä sijaitsevat rakennukset, rakennusten osakehuoneistojen hallintaan oikeuttavat osakkeet tai niiden käyttöoikeus luovutetaan, on tässä päätöksessä asetetusta velvoitteesta ja uhasta ilmoitettava luovutuksensaajalle ottamalla luovutuskirjaan sitä koskeva maininta tai tiedottamisesta on huolehdittava muutoin todisteellisesti. Lisäksi velvoitetun on ilmoitettava kirjallisesti Rovaniemen kaupungin rakennusvalvontaviranomaiselle luovutuksensaajan nimi ja osoite. Tämän ilmoitusvelvollisuutta koskevan velvoitteen tehosteeksi asetetaan kullekin velvoitetulle erikseen 2000 euron uhkasakko. Tähän päätökseen ei saa hakea erikseen muutosta valittamalla (UhkasakkoL 18 §). Ympäristölautakunta ilmoittaa maanmittauslaitokselle tästä päätöksestä merkinnän tekemiseksi kiinnityksistä pidettävään rekisteriin (UhkasakkoL 19 §).
Ilmoitus poliisille
Maankäyttö- ja rakennuslain 186 § ja rakentamislain 153 § mukaan kunnan rakennusvalvontaviranomaisen on uhkasakon käyttämistä edellyttävän teon tai laiminlyönnin todettuaan ilmoitettava asiasta poliisille esitutkintaa varten. Koska säännösten ja määräysten vastaista laiminlyöntiä ei voida olosuhteet huomioon ottaen pitää vähäisenä, ympäristölautakunta ilmoittaa tekemästään päätöksestä poliisille.
Päätöksestä perittävä maksu
Päätöksestä veloitetaan rakennusvalvonnan viranomaistehtävistä suoritettavien maksujen 10.5 § mukainen 300 euron maksu päätöksestä, jolla asetetaan maankäyttö- ja rakennuslain 182 § (rakentamislaki 147 §) mukainen uhkasakko velvoitteen tehostamiseksi.
Maksuun voi hakea muutosta ympäristölautakunnalta oikaisuvaatimuksella kuntalain 134 §:n mukaisesti. Maksua koskeva oikaisuvaatimus on tehtävä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista.
Sovelletut lainkohdat
Maankäyttö- ja rakennuslaki 125 § (RakL 42 §), 182 § (RakL 147 §), 186 § (RakL 153 §)
Uhkasakkolaki 1 §, 4 §, 6-10 §, 18-19 §, 22- 24 §
Hallintolaki 34 §, 67 §
Päätös
Ympäristölautakunta piti kokoustauon kello 17.00 - 17.10. Puheenjohtaja piti tauon jälkeen nimenhuudon ja totesi, että kaikki ennen taukoa paikalla olleet olivat edelleen paikalla, paitsi Ellla Siltanen, Rauno Kelahaara.
Kaj Hellsten palasi kokoukseen klo. 17.00.
Ympäristölautakunta kuuli asiassa kaupunginlakimies Kirsi Alannetta.
Kaj Hellsten esitti Juha Kauhanen kannattamana, että asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi.
Kaj Hellstenin perustelut: Tässä tilanteessa velvoitteen ja juoksevan uhkasakon asettaminen rikkoisi hallinnon oikeussuojaperiaatteita. Etenkin suhteellisuusperiaatetta: "Viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden." Ja samoin luottamuksensuojaperiaatetta: "Viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia" - vallitseva oikeustila on lyhytvuokrauksen suhteen epäselvä ja sekava - poikkeamislupahakemus on tehdyn muutoksenhakemuksen johdosta vielä vireillä ja - samoin asianosainen on hakenut kaavamuutosta, johon ei ole vielä annettu ratkaisua - myös esittelytekstissä todetaan, että velvoitepäätöstä ei pääsääntöisesti ole mahdollista tehdä, jos asianosainen on pannut vireille virheen poistamista tarkoittavan lupahakemuksen - kaupungin johtavat viranhaltijat ovat julkisuudessa kertoneet, että Rovaniemen kaupunki ei tule puuttumaan lyhytvuokraukseen ennen kuin asiasta valmistuu lainsäädäntöä.
Puheenjohtaja totesi, että oli tehty kannatettu esitys asian palauttamisesta, joten asiasta on äänestettävä.
Ympäristölautakunta hyväksyi puheenjohtajan esityksen, jonka mukaan ne, jotka ovat asian käsittelyn kannalla äänestävät JAA ja ne, jotka kannattavat asian palauttamista uudelleen valmisteltavaksi kannalla äänestävät EI.
Suoritetussa äänestyksessä annettiin neljä (4) JAA-ääntä ja neljä (4) EI-ääntä.
Äänestyken mennessä tasan puheenjohtajan ääni ratkasi.
Puheenjohtaja totesi, että asian käsittelyä jatketaan.
Anne Liedes esitti Juha Kauhasen ja Kaj Hellstenin kannattamana, että luovutaan velvoitteen ja uhkasakon asettamisesta.
Puheenjohtaja totesi, että koska asiassa on tehty kannatettu muutosesitys, asiasta on äänestettävä.
Ympäristölautakunta hyväksyi puheenjohtajan esityksen, jonka mukaan ne, jotka ovat pohjaesityksen kannalla äänestävät JAA ja ne, jotka ovat Anne Liedeksen esityksen kannalla äänestävät EI.
Suoritetussa äänestyksessä annettiin viisi (5) JAA-ääntä ja kolme (3) EI-ääntä.
Ympäristölautakunnan päätökseksi tuli johtavan rakennustarkastajan esitys.
Kaj Hellsten ja Juha Kauhanen jättivät asiasta eriävän mielipiteen (liitteenä).