Perustelut
Tilintarkastaja on 2022 vuoden tilintarkastuksessa kiinnittänyt huomiota Rovaniemen kaupungin Exsarcio Oy:lle maksamiin laskuihin. Yhtiö on laskuttanut Rovaniemen kaupunkia selitteillä koronajäljitys, koronapäivystys ja koronapotilaskuljetus. Yhteensä arvonlisäverollinen summa yhtiölle aikavälillä 18.5.2021–28.2.2022 on ollut 2.111.982,19 euroa (alv 0 % 1.703.211,44). Laskut on tiliöity kaupungin tuloslaskelmalla palveluostojen ryhmään pääasiassa tilille 4430 Sosiaali- ja terveyspalvelut (koronajäljitys ja -päivystys) sekä 4420 Matkustus- ja kuljetuspalvelut (koronapotilaskuljetus).
Tilintarkastajan näkemys
Tilintarkastaja on hankintasopimuksen perusteella katsonut, että hankinnassa on ollut kyse työvoiman vuokrauksesta koronajäljitykseen, jolloin kynnysarvo hankinnalle on 60 000 euroa. Hankinta on siten ylittänyt hankintalain EU-raja-arvot moninkertaisesti.
Tilintarkastaja on kiinnittänyt huomiota myös hankintamenettelyn puutteelliseen dokumentaatioon ja siihen, etteivät hankintapäätökset ole toimivaltaisen tahon tekemiä ja niiden perustelut ovat puutteellisia. Tilintarkastajan mukaan myös hankinnan laskutus on ollut puutteellista ja epäselvää samoin laskujen seuranta ja hyväksyntä.
Tilintarkastaja on esittänyt, ettei vastuuvapautta myönnettäisi kaupungin sosiaali- ja terveysjohtajalle ja hyvinvointilautakunnalle.
Tilintarkastajan mukaan toimivalta päättää vastuuvapausasiaan liittyvistä jatkotoimista eli käytännössä vahingonkorvauskanteen tai tutkintapyynnön tekemisestä on kaupunginhallituksella.
Viranhaltijoiden ja lautakunnan näkemys
Kaupungin Sosiaali- ja terveysjohtaja ja hyvinvointilautakunta ovat antaneet selvityksen asiaan. Lisäksi korona jäljitystä käytännössä hoitanut palvelualuepäällikkö on antanut oman selvityksen. Näissä selvityksissä on vedottu koronasta johtuviin poikkeuksellisiin oloihin sekä resurssien riittämättömyyteen. Selvityksissä on katsottu kyseessä olleen palveluhankinta, jossa pienhankintaraja on 400 000 euroa ja suora hankintaraja 100 000 euroa ja joka on voitu poikkeusoloissa tehdä suorahankinta. Viranhaltijoiden selvityksissä myönnetään hallintomenettelyn, hankinnan ja laskutuksen dokumentoinnin puutteellisuus, mutta sekä niissä, että myös lautakunnan selvityksessä katsotaan, että palvelun suorahankinta on voimassa olleesta koronan aiheuttamasta poikkeustilanteesta johtuen mahdollinen.
Palvelualuepäällikön selvityksestä ilmenee, että poikkeuksellisen ja alati muuttuvan tilantateen ja kiireen vuoksi jälityksestä sovittin yhtiön kanssa pitkälle suullisesti ja yhtiö järjesti jäljityksen sovitusti.
Asiassa on pyydetty myös selvitystä Exsarcio Oy:ltä. Yhtiö ei kuitenkaan ole toimittanut pyydettyjä laskujen liitteitä tai dokumentaatiota laskutuksen perusteesta. Kaupunki on lisäksi tehnyt hankinnasta sisäisen tarkastuksen.
Kaupunginvaltuusto päätti tarkastuslautakunnan esityksen mukaisesti myöntää vastuuvapauden toimielinten jäsenille ja tehtäväalueiden johtaville viranhaltijoille tilikaudelta 1.1.–31.12.2022 lukuun ottamatta vt. sosiaali- ja terveysjohtajaa sekä hyvinvointilautakuntaa.
Asian tarkempi selvittely
Hankinta
Terveyspalvelujen vs. palvelualuepäällikkö teki ensimmäisen hankintapäätöksen koronaepidemian aikaisesta henkilöstön vuokrauksesta jäljitystyöhön 19.4.2021. Hankinta tehtiin pienhankintana. Perusturvalautakunta sai tiedon viranhaltijan päätöksestä, mutta ei käyttänyt otto-oikeutta päätökseen. Esitettyjen selvitysten perusteella kustannusten on ilmeisesti arvioitu jäävän 100 000 euroon, mutta esiin on tuotu covid-pandemiasta johtuva poikkeuksellinen tilanne, joka teki hankinnan kokonaisarvon arvioinnista vaikean ennakoida.
Asiakirjoista ei käy ilmi kuinka monelle toimittajalle tarjouspyyntö lähetettiin. Viranhaltijoiden lausumista ilmenee, että tarjoukset pyydettiin kolmelta toimittajalta. Päätöstekstin mukaan tarjoukset saatiin kahdelta toimittajalta. Päätöksestä ilmenee se, että kilpailutus tehtiin sähköpostilla, kyse oli pienhankinnasta ja valintaperusteena oli halvin hinta. Päätöksestä puuttuivat vertailutiedot, joka ei mahdollista tarjousten vertailua tai arviointia siitä toteutuiko hankinta hankintaohjeiden mukaisesti. Hankinnan asiakortilta löytyi vain valitun toimittajan antama tarjous, koska toinen tarjous oli jäänyt lisäämättä asiakortille. Valittu yritys on paikallinen ja sen kanssa on tehty yhteistyötä myös aiemmin.
Palvelualuepäällikkö teki jatkohankintapäätöksen suorahankintana 29.10.202. Hankinta oli määräaikainen 31.1.2022 saakka. Tämän hankinnan lopulla 18.1.2022 vt sosiaali- ja terveysjohtaja teki päätöksen hankinnan jatkumisesta vielä 30.6.2022 saakka. Päätös vietiin lautakuntaan, joka ei käyttänyt otto-oikeutta.
Hankintojen kokonaisarvo on kahdella ensimmäisellä sopimuskaudella 19.4.2021-18.1.2022, ollut yhteensä 400 000€. Viimeisen päätöksen jälkeen palveluja on puolestaan hankittu 1,5 milj. eurolla.
Palveluhankinta vai henkilöstön vuokraus
Jatkotoimenpiteitä harkittaessa selvitettäväksi on tullut muun muassa se, onko hankinnassa ollut kyse henkilöstövuokrauksesta vai palvelun hankinnasta. Tällä seikalla voi olla merkitystä julkisenhankinnan kynnysarvon arvioinnissa.
Tilintarkastaja sekä sisäinen tarkastaja on katsonut, että kyse on ollut työvoiman vuokraamisesta koronajäljitykseen ja perustanut arvionsa asiassa löydettyihin dokumentteihin, erityisesti hankintasopimukseen.
Vt. sosiaali- ja terveysjohtaja, palvelualuepäällikkö sekä lautakunta katsovat kyseessä olleen palveluhankinta.
Työvoiman vuokrauksella tarkoitetaan järjestelyä, jossa työnantaja siirtää työntekijänsä vastiketta vastaan toisen työnantajan käyttöön työskentelemään tämän johdon ja valvonnan alaisena. Työvoimanvuokrauksen määritelmän mukaan vuokratyössä
- Työsuhde on vuokrausyrityksen ja työntekijän välillä.
- Tilaaja käyttää työnjohto-oikeutta ja johtaa ja valvoo työn tekemistä.
- Työn tekemisen ja sen järjestelyiden välittömät velvollisuudet koskevat tilaajayritystä.
- Vuokralleantaja huolehtii palkanmaksusta työntekijälle sotumaksuineen, vuosiloman antamisesta ym.
- Tilaajayritystä sitovaa työehtosopimusta on noudatettava, jollei vuokralleantajaa sido jo jokin työehtosopimus.
Hankinnasta löydettävissä oleva kirjallinen dokumentaatio puutteellista ja sekavaa. Kaikissa hankintapäätöksissä käytetään hankinnasta otsikossa sanaa “henkilöstön vuokraus”. Päätöksien perustelutekstissä todetaan, että jäljitystyö tehdään ostopalveluna tilaajan ohjeiden mukaisesti, tilaajan tiloissa ja laitteilla.
Exsarcio Oy:n ja kaupungin sopimus on otsikoitu “Sopimus koronajäljityksen ostosta”. Sopimuksen kohde määritellään henkilötyövoiman ostona suorahankintana ja tilaajan ja toimittajan ja työnjohdon vastuut määritellään siten, että ne vastaisivat henkilövuokrauksen määritelmään. Näin ollen asiassa saatu kirjallinen dokumentaatio tukee näkemystä siitä, että kyseessä on henkilöstönvuokraus. Viranhaltijoiden ja lautakunnan selvitysten sekä Exsarcio Oy:n lausuman perusteella kirjallinen dokumentaatio ei ole kuitenkaan täysin vastannut tosiasiallista tilannetta ja se on ollut osin harhaanjohtava ja puutteellinen.
Koska kysymys on saadun selvityksen perusteella epäselvä, on asiasta pyydetty vielä tarkennusta vt. sosiaali- ja terveysjohtajalta. Hän on vahvistanut, että korona jäljitystä tehtiin kaupungin tiloissa, laitteilla ja järjestelmissä. Käytännössä jäljittäjät tekivät tiivistä yhteistyötä kaupungin tartuntataudeista vastaavien hoitajien ja lääkärin kanssa. Lisäksi toimintaa ja palvelutarvetta valvoivat ja seurasivat palveluesimies yhdessä palvelualuepäällikön kanssa. Jäljityksen hankinta ja resurssointi oli täysin kaupungin ohjauksessa yhtiön huolehtiessa rekrytoinnin, työvuorojen suunnittelun sekä muut siihen liittyvät työnjohdolliset tehtävät.
Tämä lisäselvitys huomioon ottaen hankinta ei täytä kaikkia henkilöstövuokrauksen tunnusmerkkejä ja asiassa jää edelleen epäselväksi se, kumpi hankinta on ollut kyseessä.
Suorahankinnan perusteista
Hankinnan lainvastaisuutta selvitettäessä on merkitystä myös sillä, onko asiassa ollut perusteet suorahankinnalle.
Pääsääntönä hankintalaissa on kaikkien julkisten hankintojen kilpailuttaminen. Suorahankinta on poikkeus tästä pääsäännöstä. Suorahankinnassa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee yhden tai usean toimittajan, joiden kanssa neuvottelee sopimuksen ehdoista. Hankintayksikkö tekee siis hankinnan järjestämättä tarjouskilpailua.
Syy suorahankinnan käyttämiseen on todettava ennalta, ja se on perusteltava hankintapäätöksessä tai siihen liittyvässä muussa asiakirjassa.
Nyt kyseessä olevat hankinnat ovat riidattomasti olleet suorahankintoja. Suorahankinnan perusteet on yksilöity hankintalaissa. Yksi perusteista, jolloin suorahankinta voidaan tehdä, on hankintayksiköstä riippumaton, ennalta arvaamaton ja sellainen äärimmäinen kiire, että hankintaa ei ehditä kilpailuttamaan hankintalaissa säädettyjen määräaikojen puitteissa. Suorahankinnan tekeminen tulee äärimmäisessä kiiretilanteessa olla välttämätöntä, ja kiire ei saa johtua hankintayksikön omasta toiminnasta.
Sekä viranhaltijat, että lautakunta ovat omissa selvityksissään korostaneet pandemiatilanteen ratkaisevaa merkitystä. Vaikka tilintarkastaja ei ole ottanut koronasta johtuvaa poikkeustilannetta millään tavalla omassa arviossaan huomioon, lienee riidatonta, että hankintoja ei tehty normaalioloissa ja pandemialla on ollut tosiassa vaikutusta hankintaan ja sen kiireellisyyteen.
Koska hankintayksikön kiireellisyysperuste liittyi nyt nimenomaan covid-pandemiaan, on asiassa syytä tulkita Euroopan komission 1.4.2020 julkaiseman tiedonannon mukaisia ohjeita suorahankintaperusteen tulkinnasta ja täyttymisestä. Markkinaoikeus on ratkaisussan MAO:102/21, joka on koskenut Covid-19-analyysien 9,7 milj.€:n suuruista suorahankintaa ja jonka perusteena on nimenomaan käytetty covid-pandemiaa, keskittynyt kyseisen tiedonannon logiikkaa noudattaen ratkaisussaan erityisesti kolmeen teemaan:
- Ennalta arvaamaton ja hankintayksiköstä riippumaton syy ja sen vaikutukset suorahankinnan tekemiseen
- Säädettyjen määräaikojen noudattaminen, hankinnan tekemisen välttämättömyys ja suorahankinnan käyttäminen vain vajeen kattamiseksi
- Neuvotteleminen vain valitun tarjoajan kanssa
Markkinaoikeus on edellä mainitussa ratkaisussaan todennut yhtenä perusteena ennalta-arvaamattomuuden osalta, että vaikka epidemia oli ollut käynnissä jo jonkin aikaa suorahankintapäätöksen tekemisen aikaan, ei hankintayksikkö ollut voinut varautua siihen, millä tavalla sosiaali- ja terveysministeriön tekemät linjaukset testauskapasiteetin suhteeseen muuttuisivat. Tämän vuoksi edellytykset ennalta-arvaamattomuudesta ja hankintayksiköstä riippumattomasta syystä toteutuivat.
Ennalta arvaamattomuuden osalta täytyy siis huomioida pandemian luonne päätöksenteon hetkellä sekä se, että edellä mainitun tavoin valtion tekemät linjaukset saattoivat muuttua pandemiatilanteen vaihdellessa olennaisestikin, eikä hankintayksiköillä ollut mahdollisuutta reagoida niihin ennakolta.
Edellä mainitussa ratkaisussaan markkinaoikeus totesi määräaikojen noudattamisesta puolestaan sen, että vaikka katsottaisiin hankinnan olleen mahdollista toteuttaa nopeutettuna menettelynä, on otettava huomioon hankinnan valmisteluun ja tarjousten käsittelyyn sekä hankintapäätöksen valmisteluun kuluva aika. Näin ollen markkinaoikeus katsoi, ettei hankintayksiköllä ollut realistista mahdollisuutta toteuttaa hankintaa edes nopeutetuissa menettelyissä siten, että hankkiminen olisi voitu varmuudella aloittaa tavoiteajassa. Lisäksi suorahankintaa ei markkinaoikeuden mukaan ollut tehty pidemmäksi aikaa kuin oli välttämätöntä, eli siltäkin osin menettely oli hyväksyttävä.
Viimeinen komission covid-tiedoksiannosta esiin nostettu teema, eli neuvotteleminen vain valitun tarjoajan kanssa ei markkinaoikeuden mukaan antanut aihetta arvioida suorahankintaa toisin. Vaikka hankintayksikkö olisikin ehtinyt neuvottelemaan muidenkin tarjoajien kanssa, olisi neuvottelujen järjestäminen ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistaminen saattanut viedä niin paljon aikaa, ettei hankinnan toteuttaminen vaaditulla aikataululla olisi onnistunut.
Vaikka edellä mainitussa tapauksessa markkinaoikeus ei katsonut hankintayksikön menetelleen hankintalain vastaisesti, jokaisen asian arviointi on tapauskohtaista. Rovaniemen kaupungin hankintalakimies on arvioinut nyt kyseessä olevaa hankintaa. Hän kiinnittänyt arvioinnissaan huomiota varsinkin poikkeuksellisiin olosuhteisiin eli covid-pandemiaan ja sen kehittymiseen, joka aiheutti hankintayksiköstä riippumattoman ja ennalta arvaamattoman äärimmäisen kiireen sekä sopimuskauden kestoon, joka on ollut vain alle puoli vuotta. Hankintalakimiehen arvion mukaan hankintalain suorahankintaperusteet ovat täyttyneet päätöksentekohetkellä.
Toimivallan ylitys
Toimivalta hankinnoista on sosiaali- ja terveyspalveluissa delegoitu siten, että palvelualuepäällikkö pystyi päättämään hankinnoista 100 000 euroon asti ja toimialajohtaja 500 000 euroon asti. Ottaen huomioon, että toista hankintapäätöstä tehtäessä 29.10.2021 hankinnan arvo on ollut noin 130 000 euroa ja kolmatta päätöstä tehtäessä 18.1.2022 noin 550 000 euroa, on toimivalta ylitetty.
Ylityksen vakavuutta arvioitaessa huomioon on otettava pandemian luonne. Ennakointi on tuolloin ollut hyvin haasteellista ja tästä johtuen, hankittavien palvelujen tarkan määrän arvioiminen etukäteen on ollut käytännössä mahdotonta.
Lisäksi laskujen tarkastajan ja hyväksyjän vaihtumisen seurauksena laskutuksen seuranta ja valvonta eivät toteutuneet tarkoituksenmukaisella tavalla.
Mitä/ miten on sovittu?
Viranhaltijoiden selvityksistä ilmenee, että sopimusten dokumentointi on ollut hankinnassa virheellistä ja erittäin puutteellista. Selvityksissä on tullut ilmi, että palvelun sisällöstä, määrästä ja laskutusperusteista on sovittu palveluntuottajan kanssa suullisesti. Sopimuksen osapuolet ovat sitoutuneet noudattamaan suullisesti yhdessä sovittuja asioita, vuoropuhelua jäljitystyön toteuttamiseksi on käyty säännöllisesti ja hyvässä yhteisymmärryksessä.
Palvelualuepäällikkö on kertonut olleensa tietoinen koko prosessin ajan palveluntuottajan kanssa tehdyistä suullisista sopimuksista. Lisäksi palvelualuepäällikön mukaan missään vaiheessa sopimuskautta palvelun tilaajan viranhaltijoilla ei ole herännyt epäluottamusta tai epäilyä palveluntuottajan toimia kohtaan.
Laskutuksen seuranta
Sopimuksissa on sovittu, että laskutus suoritetaan kaupungin ilmoittamien laskutustietojen mukaisesti kuukausittain jälkikäteen. Näitä laskutustietoja ei enää ole saatavilla.
Palvelualuepäällikön selvityksessä on kerrottu laskutusprosessista. Sen mukaan Exsarcio Oy toimittamat laskut on tiliöity terveydenhuollon palvelualueella avovastaanoton kustannuspaikalle käyttäen koronakulujen projektikoodia. Tällä tiliöintitavalla jäljitystyön kustannukset on saatu koostettua myöhemmin anottaviksi valtion koronakorvauksina kunnille. Laskut ovat saapuneet Rondo-järjestelmään ja toimistosihteerit ovat ne tiliöineet.
Tehtyjen työtuntien määrää valvottiin kaupungin tartuntatautihoitajien ja palveluesihenkilön päivittäiskirjanpidon kautta. Tietoja kerättiin manuaalisesti paperille ja vihkoon sekä yhteiseen drive -kansioon Kaupungin tartuntatautihoitajat ja avovastaanoton vastuuhenkilöt olivat toiminnan organisoinnissa mukana. Nämä tiedot olivat käytettävissä laskun tarkastuksen ja hyväksynnän yhteydessä. Tarkastuksen aikana tietoja ei ollut enää käytettävissä.
Jäljitystyön kustannukset ja positiivisten tartuntojen sekä altistuneiden määrät korreloivat keskenään. Tartuntojen ja altistuneiden määrässä tapahtuu joulukuussa selkeä kasvu, joka näkyy myös kustannuksissa. Jäljitystyö päättyi helmikuussa.
Laskuja hyväksyi seitsemän eri henkilöä. Tuohon ajanjaksoon sisältyi poissaoloja ja henkilöstön vaihtumisia, minkä vuoksi laskujen hyväksyjät vaihtuivat. Laskujen hyväksyjän vaihtumisen seurauksena laskutuksen seuranta ja valvonta eivät toteutuneet tarkoituksenmukaisella tavalla.
Asiassa saadun selvityksen perusteella koronajäljityksen hankinnassa ei voitu varmistua siitä mihin laskutus perustui. Rondosta löytyneiden laskujen liitteenä ei ole ollut dokumenttia tilauksesta eikä henkilöstön ylläpitämää manuaalista tilastointia ole ollut käytettävissä. Jäljitystyötä ei myöskään ole tilastoitu jäljittäjien käytössä olleeseen Lifecare –järjestelmään.
Vahinko
Laskutus on sovittu suoritettavaksi tilaajan ilmoittamien laskutustietojen mukaisesti kuukausittain jälkikäteen. Näitä laskutustietoja ei enää ole löydettävissä. Kuten edellä on todettu, asian kirjallinen dokumentointi on puutteellista ja harhaanjohtavaa. Selvityksistä ilmenee, että kaupunki on suullisesti sopinyt yhtiön kanssa sen suorittamista toimenpiteistä. Näitä suullisesti sovittuja toimenpiteitä ei ole päivitetty yhtiön kanssa tehtyyn kirjalliseen sopimukseen. Annetuista selvityksistä ilmenee kuitenkin, että yhtiö on tehnyt siltä pyydetyt toimenpiteet sovitusti ja laskutus on perustunut tehtyihin toimenpiteisiin. Lisäksi positiivisten tartuntojen sekä altistuneiden määrät tukevat selvityksessä esitetty jäljitystyön määrän ja kustannusten kanssa.
Exsarcio Oy on toimittanut kaupungille listauksen siitä keitä on ollut töissä päivittäin ajalla 1.1. -25.2.2022. Yhtiön edustaja on ilmoittanut, että yksittäisten työntekijöiden päiväkohtaisia tunteja ei ole saatavilla. Hän on kertonut kuitenkin, että työntekijöiden tuntimäärät ovat vaihdelleet 5-16 tuntia/ päivä.
Viranhaltijoiden selvityksistä ilmenee, että Exsarcio Oy sopimuskauden aikana on myönnetty potilastietojärjestelmään käyttäjätunnukset jäljitystyöhön 90 työntekijälle, mikä kuvaa henkilöstötarpeen poikkeuksellisen suurta tarvetta.
Exsarcio Oy:ltä on vielä pyydetty lisäselvitystä laskutuksen perusteista, mutta muuta selvitystä ei ole toimitettu.
Exsarcio Oy:n tilinpäätöstiedot on nähtävillä Suomen Asiakastieto Oy:n maksullisessa palvelussa vuodesta 2015 alkaen. Yhtiön raportista on nähtävillä, että vuosina 2015-2020 yrityksen liikevaihto on vaihdellut 24 000 - 130 000 euron välillä, tilikausien voitto on ollut - 15 000 - 8 000 euroa ja henkilöstökulut ovat vaihdelleet 4 000 eurosta 23 000 euroon. Vuosina 2021 ja 2022 yrityksen liikevaihto, henkilöstökulut ja tilikauden voitto ovat kasvaneet selkeästi koronajäljityksen vuoksi. Vuonna 2021 liikevaihto on ollut 259 000 euroa, henkilöstökulut 150 000 euroa ja tilikauden voitto 199 000 euroa. Vuonna 2022 liikevaihto on ollut 1 386 000 euroa, henkilöstökulut 875 000 euroa ja tilikauden voitto 86 000 euroa. Myös liiketoiminnan muut kulut sekä ulkopuolisten palvelujen hankinnat ovat kasvaneet vuosina 2021 ja 2022.
Toimitettujen selvitysten perusteella palveluntuottaja on valittu halvimman hinnan perusteella. Asiassa ei ole tullut ilmi, että kaupunki olisi saanut muualta kyseisen palvelun halvemmalla. Esille ei myöskään ole saadun selvityksen perusteella tullut esille, että yhtiö olisi laskuttanut työstä, jota se ei ole tehnyt. Huomiota tulee kuitenkin kiinnittää siihe, että dokumentaatio asiasta on hyvin puutteellista.
Kaupunki on maksanut Exsarcio Oy:lle aikavälillä 18.5.2021–28.2.2022 yhteensä 2.111.982,19 euroa (alv 0 % 1.703.211,44). Valtio on korvannut kaupungille koronasta aiheutuneet kulut.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto (myöhemmin KKV) voi esittää lainvastaisen suorahankinnan johdosta hankintayksikölle seuraamuksia markkinaoikeudessa. KKV:n on tehtävä esitys markkinaoikeudelle kuuden kuukauden kuluessa hankintasopimuksen tai sopimusmuutoksen tekemisestä. Ottaen huomioon, että hankintasopimusta on viimeisen kerran päivitetty 17.2.2022, on mainittu kuuden kuukauden määräaika umpeutunut eikä KVV tehdä esitystä seurausmaksusta markkinaoikeudelle.
Lautakunnan vastuu
Luottamushenkilöt hoitavat tehtäviään lain nojalla ja heidän on noudatettava lakia kaikessa toiminnassaan. Luottamushenkilöt myöskin toimivat tehtävässään virkavastuulla. Kunnan virkavastuulla toimivia luottamushenkilöitä ovat muun muassa valtuutetut, hallituksen jäsenet, varajäsenet ja puheenjohtajistot sekä lautakuntien ja johtokuntien jäsenet, varajäsenet ja puheenjohtajistot.
Virkavastuun perusteena on se, että lakia ei ole noudatettu tai muita velvollisuuksia on rikottu. Virkavastuu voi syntyä siitä, että viranhaltija tai luottamushenkilö toimivat tehtävässään lain tai virkavelvollisuuksien vastaisesti taikka laiminlyövät tehtäviään.
Lautakunnan tehtävistä on säädetty kaupungin hallintosäännössä. Hallintosäännön mukaan lautakunta muun muassa vastaa toimialansa palvelujen järjestämisestä ja kehittämisestä, valitsee palvelujen tuottajat sekä tuotantotavat, hyväksyy toimialaansa liittyvät sopimukset, valvoo niiden noudattamista ja määrää sopimusten vastuuhenkilöt toimialallaan, vastaa toimialansa viranomaistoiminnasta sekä palveluohjauksesta. Lisäksi lautakunta vastaa toimialallaan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä,toimeenpanon valvonnasta ja tuloksellisuudesta.
Hallintosäännössä on näiden yleisten vastuiden lisäksi säädetty, että perusturva / hyvinvointilautakunta vastaa sosiaalisen hyvinvoinnin ja terveyspalvelujen järjestämisestä. Lautakunnan alaisuudessa toimii sivistys- ja hyvinvointipalveluiden toimiala. Lautakunta johtaa ja kehittää perusturvapalveluiden tuottamista kaupunkistrategiassa ja toteuttamisohjelmissa asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Lautakunta vastaa muun muassa erikoissairaanhoidon palveluista sekä muista terveydenhuollon palveluista, jotka on erikseen päätetty tai laissa säädetty kunnan järjestämisvastuulle.
Vt sosiaali- ja terveysjohtajan ja lautakunnan selvityksistä ilmenee, että kaikki otto-oikeuden alaiset päätökset ovat automaattisesti menneet lautakunnan käsiteltäviksi. Lisäksi pandemiaan liittyviä toimenpiteitä ja ajankohtaista tilannetta käytiin läpi hyvinvointilautakunnan kokouksissa ajankohtaisissa asioissa säännöllisesti koko pandemian ajan.
Lautakunta on selvityksessään todennut, että sillä on viranhaltijapäätösten osalta otto-oikeus, mutta koska päätöksiä ei käsitelty päätösasioina, ei lautakunta ollut voinut valvoa hankintaa.
Kuntalaissa säädetty otto-oikeus on keskeinen hallinnon oikeusperiaatteiden toteutumista edistävä hallinnon ohjauksen ja valvonnan väline. Se taho, jolla on otto-oikeus alaisuudessa toimivien päätöksiin on seurattava alemman toimielimen ja alaistensa viranhaltijoiden päätöksentekoa ja tarvittaessa ryhdyttävä toimenpiteisiin otto-oikeuden käyttämiseksi. Hallintosäännön mukaan lautakunnan alaisen viranomaisen sekä lautakunnan jaoston on ilmoitettava lautakunnalle tekemistään ottokelpoisista päätöksistä. Rovaniemen kaupungissa ilmoitus tehdään sähköisen asiahallintajärjestelmän kautta siten, että tehdyt päätökset viedään otto-oikeuden omaavan toimielimen kokouksen asialistalle.
Lautakunta voi hallintosäännön mukaan ottaa asian käsiteltäväksi, jollei ole ilmoitettu asian ottamisesta kaupunginhallituksen käsiteltäväksi. Asian ottamisesta lautakunnan käsiteltäväksi voi päättää lautakunnan ja sen puheenjohtajan lisäksi lautakunnan esittelijä. Päätös otto-oikeuden käyttämisestä on kirjattava.
Nyt kyseessä olevat hankintapäätökset ovat otto-oikeuden alaisia päätöksiä. Asiassa saadun selvityksen perusteella ne ovat olleet lautakunnassa käsittelyssä. Lautakunta ei ole käyttänyt niihin otto-oikeutta. Otto-oikeuden näkökulmasta asiassa ei voida katsoa olevan merkitystä sillä, että päätöksiä ei ole tuotu päätösasioina lautakunnalle, sillä lautakunnalla on ollut otto-oikeus päätöksiin ja tosiasiallinen mahdollisuus käyttää oikeutta. Tämä mahdollisuus on lisäksi ollut normaalia parempi, sillä lautakunnan omankin selvityksen perusteella lautakuntaa on tiedotettu poikkeuksellisen hyvin pandemia tilanteesta ja siihen liittyvistä toimenpiteistä.
Valtuustossa käydystä keskustelusta, jonka vt sosiaali- ja terveysjohtaja on vahvistanut on ilmennyt, että vt. sosiaali- ja terveysjohtaja on esittänyt, että kaupunki olisi osallistunut Hanselin hankintarenkaaseen koskien lääkäri- ja hoitajavuokrausta, mutta lautakunta ei ollut tähän suostunut. Asian selvittelyssä on ilmennyt, että hyvinvointilautakunnalle on päätöksessä 27.10.2021 § 38 esitetty liittymistä Hansel yhteishankintaan koskien Sote-alan henkilöstövuokraus vuosille 2021 - 2025. Yhteishankintaan liittyminen olisi esittelytekstin mukaan antanut mahdollisuuden hankkia mm. yleislääkäreiden, erikoislääkäreiden, sairaanhoitajien, terveydenhoitajien, hammaslääkärien, erikoishammaslääkärien, suuhygienistien, fysioterapeuttien sekä perus- ja lähihoitajien henkilöstövuokrausta. Liittyminen ei olisi velvoita hyvinvointipalveluita hankkimaan automaattisesti mitään, mutta tarpeen realisoituessa hankinta olisi mahdollista tehdä puitesopimuksen kautta
nopeammin ja pienemmin kustannuksin kuin pelkästään omana hankintana.Esittelytekstin mukaan hankinnan arvo olisi ylittänyt ottaen huomioon esitetty hankinta-aika 500 000 euroa. Lautakunta on päättänyt olla liittymättä hankintaan. Tämä päätös on myös voinut myötävaikuttaa nyt kyseessä olevaan koronajäljityksen hankintaan tai ainakin niihin määriin, mitä jäljitystä jouduttiin yhtiöltä tilaamaan.
Jatkotoimet
Koska valtuusto ei ole myöntänyt vastuuvapautta vt. sosiaali- ja terveysjohtajalle sekä hyvinvointilautakunnalle asiassa tulee harkita mihin toimenpiteisiin ryhdytään. Lähinnä kysymykseen tulee korvausvaatimuksen esittäminen tai rikossyytteen nostaminen.
Valtuuston päätöksen jälkeen sekä kaupungin lakipalvelut että sisäinen tarkastus ovat vielä selvittäneet asiaa. Asiassa on pyydetty lisäselvityksiä sekä viranhaltijoilta että yhtiöltä. Yhtiöltä saadut vastaukset ovat olleet edelleen niukat ja kaupunki on lisäksi pyytänyt lisäksi yhtiötä koskevia selvityksiä myös verohallinnolta. Verohallinto on kuitenkin katsonut, ettei kaupungilla ole tiedonsaantioikeutta pyydettyihin tietoihin. Kaupungin keinot saada lisäselvitystä ovat rajalliset verrattuna muihin viranomaisiin ja asiaan on edelleen jäänyt useita epäselvyyksiä.
Vahingonkorvauksen osalta todetaan, että asiassa saadun selvityksen perusteella kaupungille ei edellä kerrotusti ole aiheutunut vahinkoa, joten korvausvaatimuksen esittäminen tämän hetkisten tilanteen ja tiedon perusteella ei ole perusteltua.
Rikosyytteen nostamisen osalta kyseeseen tulee jokin rikoslain 40 luvun tarkoittamista virkarikoksista. Kyseeseen tulee mahdollisesti virkavelvollisuuden rikkominen. Viranhaltijat ovat antamissaan selvityksissä myöntäneet hankinnassa sattuneen virheitä. Tilanne on kuitenkin ollut pandemiasta johtuen hyvin poikkeuksellinen ja haastava. Sekä viranhaltija että lautakunta ovat tuoneet esille seikkoja, joiden voidaan katsoa olevan tekoa lieventäviä. Lisäksi on tuotu esille se seikka, että korona jäljitystä ei ole voitu jättää hankkimatta ja se oli hankittu äärimmäisessä kiireessä. Näin ollen on mahdollista katsoa, että tilanteessa ei juuri ollut mahdollista toimia toisin.
Virkarikoksia koskevan luvun esitöissä (HE 58/1988 vp, s. 65.) vähäisiksi katsottavia niin tahallisia kuin tuottamuksesta tapahtuneita virkavelvollisuuden rikkomisia ei enää rangaistaisi virkarikoksina. Säännöksillä ei ole tarkoin määriteltävissä, milloin virkavelvollisuuden rikkomista voidaan pitää vähäisenä. Rikkomisen vähäisyyden arviointi jäisi näissä tapauksissa syyttäjäviranomaisen ja viime kädessä tuomioistuimen harkittavaksi.
Lautakuntaan kohdistuvien jatkotoimien osalta todetaan, että luottamushenkilö hoitaa tointaan virkavastuulla, ja häneen sovelletaan rikoslain (39/1889) virkarikoksia koskevia säännöksiä. Saadun selvityksen perusteella ei ole poissuljettua, etteikö lautakunta olisi menetellyt asiassa virheellisesti.
Muun muassa valtuustossa käydyssä keskustelussa selvitettäväksi on tullut se, voiko lautakunta olla asiassa vastuussa tai onko kohtuutonta, että heihin kohdistettaisi jatkotoimia huomioon ottaen, että lautakunnan jäsenet ovat maallikkoja.
Kuntalain mukaan luottamushenkilö hoitaa tointaan virkavastuulla, ja häneen sovelletaan rikoslain virkarikoksia koskevia säännöksiä. Lisäksi luottamushenkilö voi olla vahingonkorvausvastuussa virheellisen menettelyn kunnalle tai ulkopuoliselle aiheuttamasta vahingosta. Päätöstä vastaan äänestänyt tai eriävän mielipiteen ilmoittanut ei ole vastuussa päätöksestä.
Perinteisesti rikosoikeudessa on lähdetty siitä, ettei tietämättömyys vapauta tekijää vastuusta. Eli vaikka henkilö olisi maallikko, hänen odotetaan yleensä kykenevän tunnistamaan ja hoitamaan velvoitteensa perusasiat ja toimivan asemansa edellyttämällä huolellisuudella. Näin ollen maallikkoasemaan vetoaminen ei pääsääntöisesti poista vastuuta.
Koska asian on jäänyt kaupungin tekemistä selvityksistä huolimatta epäselväksi ja koska virkavastuulla tapahtuneen virheellisen menettelyn vähäisyyden arviointi kuuluu rikoslain esitöiden mukaan syyttäjäviranomaisen ja viime kädessä tuomioistuimen harkittavaksi, on asiassa perusteltua tehdä tutkintapyyntö esitutkintaviranomaiselle. Koska asia on herättänyt myös julkista keskustelua ja spekulaatiota, on asian saattaminen ulkopuolisen viranomaisen tutkittavaksi myös asianosaisten oikeusturvan kannalta perusteltua.