Päätösehdotus
Esittelijä
-
Ulla-Kirsikka Vainio, kaupunginjohtaja, ulla-kirsikka.vainio@rovaniemi.fi
Kaupunginhallitus päättää antaa Lapin aluehallintovirastolle asiassa seuraavan selvityksen:
Kantelun arvioinnin lähtökohdat
Kuntalain (365/1995) 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.
Metsästyslain (28.6.1993/615) 6 §:n mukaan oikeus harjoittaa metsästystä ja määrätä siitä kuuluu lähtökohtaisesti alueen omistajalle.
Metsästyslain 11 §:n mukaan alueen omistaja voi antaa metsästysoikeutensa vuokralle kokonaan tai osittain (metsästysvuokrasopimus). Metsästysoikeuden vastikkeettomaan luovuttamiseen sovelletaan lähtökohtaisesti, mitä metsästysoikeuden vuokraamisesta on voimassa.
Metsästyslain 12 §:n mukaan metsästysvuokrasopimus on sopijapuolen vaatimuksesta tehtävä kirjallisesti ja allekirjoitettava. Vuokralainen ei ilman vuokranantajan suostumusta saa siirtää vuokraoikeuttaan kolmannelle eikä vuokrata metsästysvuokraoikeuttaan tai osaa siitä edelleen.
Metsästyslain 13 §:n mukaan metsästysvuokrasopimus tehdään määräajaksi tai toistaiseksi. Toistaiseksi tehty vuokrasopimus voidaan irtisanoa milloin tahansa ja se päättyy irtisanomisen johdosta, kun irtisanomisaika on kulunut. Jos irtisanomisajasta ei ole muuta sovittu ja sopimus irtisanotaan viimeistään kuusi kuukautta ennen metsästysvuoden loppua, vuokrasuhde päättyy saman metsästysvuoden viimeisenä päivänä. Muussa tapauksessa vuokrasuhde päättyy irtisanomisvuotta seuraavan metsästysvuoden viimeisenä päivänä.
Metsästyslain 27 §:n 1 momentin mukaan hirvieläinten pyyntiluvan myöntäminen edellyttää, että luvan hakijalla on käytettävissään metsästykseen sopiva yhtenäinen alue, jonka maapinta-alan on oltava hirvenmetsästyksessä vähintään 1 000 hehtaaria ja muiden pyyntiluvanvaraisten hirvieläinten metsästyksessä vähintään 500 hehtaaria. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan hirvieläinten pyyntilupa myönnetään sellaisella hakijalle tai hakijoille, joilla on 1 momentissa tarkoitetulla alueella oikeus metsästää hakemuksessa tarkoitettua hirvieläintä.
Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.
Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.
Perustuslain esitöiden (HE 309/1993 vp) mukaan perustuslain 6 § ilmaisee yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskevan pääperiaatteen. Pääperiaatteeseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus siitä, että samanlaisia tapauksia on kohdeltavalla samalla tavalla. Perinteisesti yhdenvertaisuus lain edessä on merkinnyt ensi sijassa vaatimusta yhdenvertaisuudesta lain soveltamisessa. Säännös sisältää periaatteen, jonka mukaan viranomaisen tulee soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Lainsoveltajaan kohdistuvana yhdenvertaisuusperiaate on tuomioistuinten ja muiden viranomaisten harkintavallan rajoitusperiaate.
Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) on hallintolain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:
”Pykälästä ilmenisivät viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Pykälän alkuosaan sisältyy yleinen vaatimus hallinnossa asioivien tasapuolisesta kohtelusta. Mainittu vaatimus saisi merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.
Tasapuolisen kohtelun vaatimus merkitsee sitä, että hallinnossa asioiville on pyrittävä turvaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensa hoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen. Vaatimus korostuu silloin, kun viranomainen käyttää yksityisten oikeusasemaan tai toimintamahdollisuuksiin kohdistuvaa harkintaa. Tällöin viranomaisen on erityisesti huolehdittava siitä, että hallinnossa asioivilla on yhtäläiset mahdollisuudet päästä selvyyteen lakiin perustuvista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.
Ratkaisutoiminnan tulisi olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan estäisi viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy. Tällaisia syitä voisivat lainsäädännön muuttumisen ohella olla esimerkiksi tuomioistuinkäytännössä annetut aikaisemmasta käytännöstä poikkeavat ratkaisut tai kansainvälisessä oikeuskehityksessä tapahtuneet muutokset.
Säännösehdotukseen sisältyy lisäksi vaatimus siitä, että viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.
Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset.
Yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuttaisi suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis olisi, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.”
Kantelun arviointi
Kuntalaissa tai muussakaan laissa ei ole säädetty siitä, saako ja millä hinnalla ja mihin tarkoitukseen kunta omaisuuttaan vuokrata. Kunnalla on siten lähtökohtaisesti itsehallintoonsa perustuen laaja harkintavalta päättää maa-alueidensa vuokraamisen ehdoista, eikä kunnalla maanomistajana sinänsä ole laista johtuvaa velvollisuutta luovuttaa maa-alueitaan vuokralle.
Maanomistusoikeuteen kuuluu maanomistajan oikeus käyttää aluettaan eri tavoin hyödyksi. Metsästysoikeus on osa omistusoikeutta. Metsästysoikeus sisältää, paitsi oikeuden harjoittaa metsästystä, myös oikeuden päättää metsästysoikeudesta ja sen käyttämisestä. Tämä merkitsee oikeutta luovuttaa metsästysoikeus tai osa siitä vuokrasopimuksella toiselle tai antaa toiselle lupa harjoittaa metsästystä.
Metsästysvuokrasopimuksen tekemisellä metsästysoikeuden omistaja luovuttaa metsästysoikeutensa kokonaan tai osittain toiselle. Käytännössä metsästysoikeus usein luovutetaan korvauksetta. Tällöin ei käsitteellisesti ole kysymys vuokraamisesta. Kun luovutuksensaaja tällöin kuitenkin saa saman oikeuden kuin metsästysvuokrasopimuksen vuokralainen, sovelletaan vastikkeettomiin luovutuksiinkin sitä mitä metsästysvuokrasopimuksesta on laissa säädetty.
Metsästyslain uudistuksessa (1992 vp – HE 300) luovuttiin metsästysvuokrasopimuksen pakollisesta kirjallisesta muotovaatimuksesta, koska sellaiset metsästysvuokrasopimuksen muotomääräykset, jotka olivat olleet sopimuksen pätevyyden ehtona, olivat osoittautuneet käytännön tilanteisiin nähden liian tiukoiksi. Lakimuutoksessa lähdetiin siitä, että metsästysoikeuden vuokraaminen on oikeuden omistajan ja vuokralaisen välinen oikeustoimi. Sopimuksen sisältö jätettiin sopijapuolten harkintaan, eikä lailla rajoitettu sopimuksen voimassaoloaikaa eikä sopimukseen otettavia ehtoja. Lain tasolla sallittiin siten oikeusjärjestyksemme sisältyvään sopimusvapauteen perustuen myös sopimusmuoto, jonka mukaan sopijapuolen vaatimuksesta metsästysvuokrasopimus on tehtävä kirjallisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että suullinen metsästysvuokrasopimus on yhtä pätevä kuin kirjallinenkin metsästysvuokrasopimus (olkoonkin, että esimerkiksi sopimusriitojen kohdalla näyttökysymykset muodostuvat suullisen sopimuksen kohdalla haasteellisemmiksi).
Koska suullinen metsästysvuokrasopimus on lain mahdollistamana sopimusmuotona yhtä pätevä muoto metsästysvuokrasopimukseksi kuin kirjallinenkin sopimus, ei kaupungin menettelyä voida pitää yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena pelkästään siitä syystä, että kaupungilla on myös suullisia metsästysvuokrasopimuksia eri oikeudenhaltijoiden kanssa.
Metsästysvuokraoikeuden pituuden osalta metsästyslain uudistuksessa (1992 vp – HE 300) lähdettiin siitä, ettei metsästysvuokran pituutta ollut tarkoituksenmukaista rajoittaa lailla. Metsästysvuokrasopimus voidaan näin ollen tehdä määräajaksi tai toistaiseksi. Toistaiseksi tehtävän vuokrasopimuksen irtisanomista koskevat säännökset sisältyvät lakiin. Tästä ja siitä, mitä jäljempänä lausutaan luottamuksensuojasta ja oikeutetuista odotuksista seuraa, että metsästysvuokrasopimusten voimassaoloajat voivat käytännössä muodostua hyvinkin pitkäaikaisiksi. Tässä suhteessa kunta maanomistajana on yksityiseen maanomistajaan nähden eri asemassa. Kuntaa velvoittavat sellaiset hallinto-oikeudelliset normit ja hyvän hallinnon periaatteet, joita ei sovelleta yksityiseen maanomistajaan.
Koska toistaiseksi voimassa oleva metsästysvuokrasopimus on lain sallima sopimus, jonka pituutta ei lailla ole rajoitettu, ei kaupungin menettelyä voida pitää yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisena myöskään pelkästään siitä syystä, että kaupungilla on sellaisia metsästysvuokrasopimuksia eri tahojen kanssa, jotka ovat voineet olla voimassa kestoltaan hyvinkin pitkiä aikoja.
Kunnan tulee päätöksenteossaan ottaa huomioon hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuuden periaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus sekä harkintavallan väärinkäytön kielto.
Kaupunki on jo ennen Aluehallintovirastoon tehtyä kantelua pyrkinyt selvittämään metsästysvuokrasopimuksiin liittyvää asiakokonaisuutta. Asian selvittäminen on kuitenkin osoittautunut haasteelliseksi. Kaupungin maaomistus on vuosien varrella kasvanut, ja metsästysvuokraoikeuden kohteena olevia maa-alueita on huomattavan paljon. Myös alueiden hajanaisuus ja sirpaloituminen on merkittävää. Tähän mennessä tehdyn selvityksen mukaan osa metsästysvuokrasopimuksista on tehty eri aikoina ja ajasta aikaan erilaisina siten, että osa perustuu päätöksiin ja osa kirjallisiin sopimuksiin. Osa sopimuksista on laadittu suullisesti. Muilta osin viittaan valmistelun aikana esiin nousseista haasteista kaupungingeodeetin lausuntoon.
Hallintolain 6 §:ssä säädetään hallinnon oikeusperiaatteista. Pykälän mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Kuten edellä siteeratusta yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua sekä luottamuksensuojaa koskevista lain esitöistä ilmenee, luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatetta sovellettaessa on arvioitava, millä edellytyksillä yksityinen voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.
Koska kantelukirjelmään sisältyy vaatimus muiden metsästysvuokrasopimusten irtisanomisesta ja uusien laatimisesta Kalliovaaran Kiertäjät ry:n eduksi, on esillä olevassa kanteluasiassa luottamuksensuojan osalta arvioitava sitä, olisiko Kalliovaaran Kiertäjät ry:n hakemuksen 28.5.2020 hyväksymistä pidettävä lainvastaisena siitä syystä, että sillä loukattaisiin voimassa olevien vuokrasopimusten oikeudenhaltijoiden oikeutettuja odotuksia, mikäli hakemuksen hyväksyminen johtaisi toisen metsästysoikeuden haltijan kannalta metsästysoikeuden vähentymiseen tai lakkaamiseen.
Tähän mennessä saadun selvityksen perusteella kanteluun liitetyn hakemuksen kohteena oleville maa-alueille kohdistuu olemassa olevia kolmannen osapuolen metsästysvuokraoikeuksia. On siten mahdollista, että voimassa olevat sopimukset ovat omiaan näissä olosuhteissa luomaan nykyisille vuokralaisille sellaisia oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia, jotka voivat muodostaa tehokkaan esteen vuokrasopimusten irtisanomiselle ja uusien vuokrasopimusten laatimiselle hakijayhdistyksen nimiin.
Kantelija on katsonut, että kaupunki ei ole kohdellut metsästysseuroja tasapuolisesti, koska se on viivytellyt sopimusten tarkistamisessa, ja koska kaupunki on sallinut ”ikiaikaisten” ja suullisten metsästysvuokrasopimusten voimassa olon.
Tämä kantelijan näkemys on kiistettävä. Edellä on jo lausuttu metsästysvuokrasopimusten muodosta ja kestosta. Kaupunki on pyrkinyt selvittämään asiaa ja selvittää sitä edelleen. Asiassa on kuitenkin otettava huomioon edellä jo lausuttu olemassa olevien vuokralaisten oikeutettujen odotusten suoja. Kantelun ei siten voida sanamuodostaan huolimatta katsoa kohdistuvan metsästyseurojen tasapuoliseen kohteluun, vaan siihen, että kantelijan edustamaa yhdistystä ei ole kantelijan mielestä kohdeltu tasapuolisesti, koska voimassa olevia sopimuksia ei ole irtisanottu, ja maa-alueita luovutettu kantelijan edustaman yhdistyksen hallintaan. Kantelija jättää huomiotta, että tasapuolisuuteen vaikuttaa sekin, kenen hallussa metsästysoikeus maa-alueella vallitsevassa tilanteessa on. Tasapuolisuus ei toteudu siten, että metsästysoikeus otetaan toiselta pois, ja annetaan toiselle.
Kanteluun annettavan lausunnon lisäksi aluehallintovirastolle toimitetaan havainnollistamistarkoituksessa oheismateriaalina tähän mennessä tehtyyn valmisteluun pohjautuva karttaote kanteluun kohdistuvasta maa-alueesta ja siihen kohdistuvista maanvuokrasopimuksista. Koska työ on edelleen kesken, eikä selvitystyö ole valmistunut, oheinen karttaote luovutetaan tässä yhteydessä AVI:lle sellaisena valmisteluvaiheen sisäisenä asiakirjana, joka ei ole vielä tullut julkiseksi (ei-julkinen). Karttaotetta on myös pidettävä ei-julkisena syystä, että se ei ole välttämättä vielä täysin virhevapaa, koska selvitystyö on Rovaniemen kaupungilla edelleen kesken. Karttaote kuvannee kuitenkin hyvin niitä haasteta (mm. hakemusalueiden päällekkäisyydet ja hajanaisuus), joita asiakokonaisuuteen liittyy.
Olisi kaikille eduksi, jos kaupungissa saataisiin aikaan sellainen metsästysmaanvuokrausta linjaava päätös, jolla pyritään varmistamaan se, että kunnan käytäntö esimerkiksi metsästysvuokrasopimuksia tehtäessä tai uusittaessa säilyy johdonmukaisena. Tämän kaltaiset kunnan toimintaa esimerkiksi metsästysmaiden vuokrauksessa linjaavat päätökset liittyvät tavoitteiltaan olennaisesti yhdenvertaisuuteen ja tasapuoliseen kohteluun. On myös suositeltavaa, että kaikki kaupungin metsästysvuokrasopimukset olisivat kirjallisessa muodossa. Näidenkin laatimisessa on otettava huomioon edellä lausuttu oikeusjärjestyksen perusteella muodostunut oikeutettujen odotusten suoja.
Lopuksi on vielä otettava kantaa kantelijan käsitykseen siitä, että kaupunki voisi periä metsästysvuokrasopimuksista nimellistä vuokraa. Kun kysymys ei ole maan vuokraamisesta taloudelliseen toimintaan, kunta voi lähtökohtaisesti harkintansa mukaan päättää vuokranmaksun perusteesta. Kaupungingeodeetin lausunnosta ilmenee, että kaupungin lähtökohtana on metsästysoikeuden vastikkeeton luovutus eri alueilla toimiville metsästysseuroille pitkäaikaisilla tai toistaiseksi voimassa olevilla sopimuksilla. Kanta on perusteltu myös metsästyslain näkökulmasta. Metsästys on luonteeltaan sellaista vapaaehtoista harrastustoimintaa, jolla on liikunnallisen virkistysmerkityksen ja kannallisen riistanhoidon lisäksi muita merkittäviä yhteiskunnallisia vaikutuksia mm. liikenteen turvallisuuden kannalta ja metsänhoidollisesta näkökulmasta tarkasteltuna. Metsästyksen hyödyt kertyvät alueelle siten muuta kautta kuin maanvuokratuottoina. Metsästysvuokraoikeuden saattaminen vastikkeelliseksi voisi tuoda mukanaan myös sellaisia haitallisiksi luettavia lieveilmiöitä, jotka voisivat pahimmillaan johtaa sellaiseen eriarvoistavaan kehitykseen, missä metsästysoikeudet ”kauppatavarana” päätyisivät sellaisille tahoille, joilla olisi eniten varaa maksaa metsästyksestä. Reittiä tällaiseen kehityskulkuun ei kunnassa ole perusteltua julkisin toimenpitein avata.
Päätös
Hallintolakimies Ville Vitikka esitteli asiaa kaupunginhallitukselle.
Valtuuston puheenjohtaja Heikki Autto liittyi kokoukseen etäyhteydellä kello 18.18.
Reijo Jylhä siirtyi etäyhteyteen kello 18.25.
Sara Seppänen esitti Timo Tolosen kannattamana, että asia palautetaan valmisteluun.
Kaupunginhallitus hyväksyi puheenjohtajan esityksen, jonka mukaan asiassa suoritetaan äänestys, jossa ne, jotka ovat asian käsittelyn jatkamisen kannalla vastaavat JAA, ja ne jotka ovat asian palauttamisen kannalla (Sara Seppäsen esitys) vastaavat EI.
Suoritetussa äänestyksessä annettiin 9 JAA -ääntä ja 2 EI -ääntä, 0 oli poissa. Puheenjohtaja totesi, että äänestyksen tuloksena asian käsittelyä jatketaan.
Kaupunginhallitus päätti yksimielisesti kaupunginjohtajan esityksen mukaisesti.